Джозеф Стиглиц - Ревущие девяностые. Семена развала
Во-вторых, если местные телефонные компании действительно думали, что конкуренция развернется вовсю, почему же они так упорно сопротивлялись законодательному обеспечению сильного антитрестовского надзора. Такой надзор стоил был недорого, но наверняка бы не повредил. Разумеется, учитывая опасности антиконкурентного поведения и уроки истории, введение в телекоммуникационном секторе такого рода антитрестовского надзора, который существует почти во всех других отраслях, вряд ли является обременительным.
Конгрессмены, уверяющие, что они борются за поддержание должного равновесия в долговременных интересах страны, на самом деле уделяют особое внимание своему будущему электорату и пожертвователям на их избирательные кампании, и с этой точки зрения интересы Бэби Беллз — с их тысячами служащих на местах — несомненно, относились к приоритетным. Неоднократно, пока законопроект проходил через Конгресс по своему извилистому пути, только угроза президентского вето — иногда в завуалированной форме, а иногда и нет — требовалась для придания ему нового импульса. В одном случае, при критическом стечении обстоятельств, когда Бэби Беллз — в надежде, что проблемы конкуренции в телефонном бизнесе удалось потопить в массе других рассматриваемых проблем — все-таки сформировали законопроект в своих интересах, я даже сам вступил в политическую схватку, сказав журналисту «Уолл Стрит Джорнал», что я готов настойчиво рекомендовать вето, ибо считаю конкуренцию центральной проблемой. Когда же президент — неоднократно демонстрировавший свою готовность использовать свое право вето, если это необходимо, и особенно результативно в бюджетных баталиях — намекнул вскоре после этого на вето, республиканцы в Конгрессе, продвигавшие предложения Бэби Белле, поняли, что им следует отступить в сторону более сбалансированного решения.
Вице-президент выдвинул с самого начала несколько пунктов, не подлежащих обсуждению, и заявил, что если их не будет в законопроекте, он будет рекомендовать вето. Они включали: предоставление ФСК полномочий по поддержанию конкуренции, приостановку дерегулирования кабельного бизнеса до тех пор, пока в секторе не установится реальная конкуренция; подключение школьных классов к Интернету. Республиканцы всегда надеялись и полагали, что раздав достаточное количество «конфеток» достаточному числу групп, можно создать такое политическое давление, что вето будет затруднительным, особенно, если сделаны сохраняющие лицо президента уступки в отношении того, чего он хочет. Если лоббисты могли бы убедить Конгресс, что опасность монополизма сильно преувеличена, они убедили бы большую часть общественности и сохранили бы всю монопольную прибыль, средствами для обеспечения которой они располагали. Так, тарифы кабельных провайдеров (дерегулированные при Рейгане и вновь зарегулированные Конгрессом в 1992 г.) были опять отпущены.
Наконец, Закон о телекоммуникациях 1996 г. требовал, чтобы Бэби Беллз открыли свои различные линии и оборудование, предоставив доступ конкурентам тариф со скидкой. Мы преуспели в сохранении в определенной степени контроля над тарифами локальных услуг и возложили на телефонные услуги дополнительный сбор в поддержку организации доступности к Интернету в школах и библиотеках, это были небольшие положения существующего закона, на самом деле от столь сложной ранее системы субсидий остались только субсидии, обеспечивающие умеренные тарифы на телефонные услуги для сельских районов и бедных слоев населения.
Бэби Беллз, со своей стороны, добились права входить в бизнес связи на длинные расстояния, и хотя теоретически они должны были ожидать толпы новых конкурентов на своей собственной ниве, усилия ФКС гарантировать этот исход, были сразу же встречены целой батареей судебных исков, опротестовывающих их правила и, более того, их право устанавливать эти правила.
Фирменный знак ФКС, постановление о взаимодействии систем связей, стал основным сценарием для введения в действие Закона о телекоммуникациях. Это постановление требовало, чтобы компании местной связи — такие компании группы, как Беллс и Джи-ти-корпорейшн[49], — предоставляли скидки своим соперникам, стремящимся пользоваться их сетями, причем большая часть юридических актов по установлению цен переходила к ФКС, а не к штатам. В своих судебных исках существующие телефонные компании утверждали, что новые правила заставляют их предоставлять своим конкурентам доступ к своим сетям по убыточным и неприемлемо низким тарифам. Тарифы по данным компаний Веризон, Эс-Би-Си Коммуникэйшнс, БеллСаутс и Куэст[50] были настолько низки, что и они и тем более мелкие истцы теряли всякие финансовый интерес к инвестированию в создание новых и усовершенствование старых сетей. Более мелкие конкуренты оспаривали формулировки, предложенные более крупными телекоммуникационными компаниями, утверждая, что они приведут к повышению тарифов, выхолащиванию целей дерегулирования, намеченных законопроектом и к фактическому вытеснению их из бизнеса, причем локальные рынки эксклюзивно достанутся монополистам.
И хотя мы уже поняли, что имеем дело с крайне деликатными юридическими проблемами, в которые вовлечены как штатные, так и федеральные регулирующие органы, и что на кону были не просто принципы экономической науки, мы не смогли полностью предвидеть последовавшие юридические баталии. Компании группы Бэби Беллс знали, что их влияние в гораздо большей мере распространяются на регулирующие органы штатов (Лауреат Нобелевской премии Джордж Стиглер (George Stigler) хорошо описал процесс, посредством которого отрасли «подчиняют себе» тех, кто предположительно должен был бы их регулировать). Каждая сторона использовала при обсуждении законопроекта вполне достаточный поток красноречия в защиту своих интересов, но содержание законопроекта фактически так и осталось неопределенным, хотя и Верховный суд США в конечном счете встал на сторону ФКС.
Но самым сильным нашим просчетом была недооценка интенсивности стремления к доминированию на каждом из рынков, которые мы собирались дерегулировать.
В кратковременном аспекте это стремление к доминированию сыграло в нашу пользу. Оно подпитывало экономический подъем. К концу 2001 г. почти 65 млрд долларов было вложено в сотни новых телекоммуникационных проектов{45} в бешеной гонке за рыночную долю, связанную с привлечением огромных сумм заемных средств и сбором колоссальных сумм на рынках капитала, причем слишком часто розовый оптимизм инвесторов поддерживался подтасовыванием в бухгалтерских книгах. Ставки были высоки, и если все вокруг обманулись, то очень трудно было удержаться от самообмана. Закон о телекоммуникациях и сценарий ФСК были нацелены на то, чтобы первый председатель ФСК при Клинтоне, Рид Хандт, охарактеризовал, как «вызвать поток новых инвестиций и инноваций, который сметет все преимущества "священных коров" и выхолостит их рыночную капитализацию»{46}. Инновации были и, разумеется, были обильные инвестиции. Но все это было крайне неустойчивым. Когда «пыль» осела, у Америки на руках оказалась огромная избыточная мощность сетевых систем, а степень концентрации во многих секторах рынка оказалась гораздо более высокой, чем раньше.
ПЕРСПЕКТИВЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ
Я уделил столько внимания дерегулированию сектора телекоммуникаций потому, что оно сыграло центральную роль как в подъеме Ревущих девяностых, так и в образовании «мыльных пузырей», которое за ним последовало, а также потому, что оно отлично иллюстрирует многие общие проблемы дерегулирования.
Большинство регулирующих структур, которые управляли экономикой США, не только в секторе телекоммуникаций, были впервые учреждены в 1930-е годы, по следам последнего периода великого подъема — великого спада. Созрела неудовлетворенность функционированием рыночного механизма. Но мощь американской экономики в период шестидесятых и семидесятых годов возродила веру в рынок. Изменились также и технологии: области, в которых ранее конкуренция казалась нежизнеспособной — так называемые естественные монополии, такие как электроэнергетика и телекоммуникации, где без государственного регулирования (или собственности) тарифы были бы неимоверно высокими — перестали быть естественными монополиями. Оказались возможными некоторые формы конкуренции. Это требовало изменения регулирующих структур; но при этом встал жесткий вопрос, а достаточно ли просто отказаться от всякого регулирования?
К началу 1990-х годов усложнение нового экономического мира — новые технологии, новые финансовые инструменты, большая интегрированность глобальной экономики — создавали все большую напряженность в старой системе регулирования. Необходимы были изменения. Хотя уже президент Джимми Картер начал дерегулирование в области транспорта (авиалинии и грузовые автоперевозки), разрешив фирмам устанавливать цены и нормативы функционирования и обслуживания по собственному усмотрению, а также снял ограничения с доступа на рынок, гораздо более трудные задачи дерегулирования он оставил администрации Клинтона, а именно в областях электроэнергетики, телекоммуникаций и финансов.
