Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
Третья группа включала провинциальных «демократических» деятелей, не имевших в активе даже «депутатства» федерального уровня – упомянутый «биржевик» Кондратьев, Юрий Власов, 31-летний младший научный сотрудник и областной депутат, меньше месяца проработавший зампредом Горисполкома (Владимирская область)[165], Геннадий Купцов, вузовский преподаватель и областной депутат (Липецкая область)[166], Валерий Фатеев, директор льнокомбината, даже не депутат (Смоленская область); а также попросту случайных людей (к примеру, подвернувшихся в ходе поиска компромисса между конкурирующими группами) – Борис Кузнецов, начальник пароходства и областной депутат (Пермская область), Николай Севрюгин, бывший Начальник Облсельхозуправления, директор совхоза и областной депутат (Тульская область) и пр. Оценивая третью группу в целом, можно сказать только то, что она была во всех отношениях хуже второй и бесславно сошла с политической сцены к началу 2000-х[167].
Жозеф де Местр в свое время писал, что злоупотребления порождают революцию, но революция хуже любых злоупотреблений.
В позднесоветский период номенклатура буквально разложилась заживо. А в ходе «перестройки» в политическую элиту мутным потоком стали вливаться не только оппозиционные активисты, но и авантюристы, криминальные элементы и «городские сумасшедшие».
В итоге к 1991 г. политикум превратился в натуральную клоаку.
После августовской революции возникла ситуация, когда кого угодно могли назначить кем угодно. И назначали. Собственно, подобное всегда происходит после революций. Так и рассуждают, мол, революция создает «100 тысяч вакансий». Другое дело, что послереволюционный «беспредел» опять же всегда заставляет немного по-иному взглянуть на предреволюционные безобразия. И пожалеть о случившемся, пусть и вполне сознавая его неизбежность.
Корпус глав администраций, впопыхах сформированный в 1991—
1992 гг., в целом производил удручающее впечатление. Несколько толковых и порядочных руководителей вроде Ножикова или Кресса терялись в массе ничтожеств. Не лишне будет напомнить, что Ельцин также назначал глав администраций краевых и областных центров, а назначенные им главы региональных администраций в свою очередь расставляли руководителей в районах и малых городах. Так что Россию тогда захлестнула волна некомпетентности.
Оставалось ждать, когда грязная пена схлынет и начнет формироваться новая система. Благо «костяки» новых администраций обычно составляли кадровые партийцы и исполкомовские работники, опытные хозяйственники. А сам Ельцин чем дальше, тем откровеннее тяготился своими «демократическими» соратниками, всегда остававшимися ментально чуждыми ему, воспитаннику номенклатуры.
Не приходилось сомневаться, что довольно скоро «постноменклатурщики» выдавят «демократов» из властной среды либо адсорбируют.
Внести Президенту предложение об освобождении главы администраций от должности были указами[168] уполномочены Председатель Совета Министров РСФСР, Руководитель Администрации Президента и Главный государственный инспектор – Начальник Контрольного управления Администрации Президента[169].
Назначая главами администраций народных депутатов России и депутатов региональных Советов, Ельцин заранее ограничивал себя в праве отрешать их, поскольку по законам «О статусе народного депутата РСФСР» и «О статусе народного депутата местного Совета в РСФСР»[170] их нельзя было увольнять без согласия Верховного Совета или соответствующего регионального Совета[171].
Первым «отрешенцем» стал Калашников, проработавший Главой администрации всего пять месяцев – с октября 1991 по март 1992 г. Его сняли за «серьезные нарушения, допущенные […] при распределении легковых автомобилей, предназначенных сдатчикам зерна и сельхозпродукции, а также использование служебного положения в личных целях»[172]. Вторым отрешили Главу администрации Псковской области Анатолия Добрякова (в советское время работал Директором «Псков-нефтепродукта», получил должность благодаря поддержке «демократов»), обвиненного в причастности к незаконным поставкам топлива и цветных металлов в Прибалтику. Он продержался семь месяцев – с октября 1991 по май 1992 г.[173]
4. Назначение глав администраций Президентом объявлялось исключительно временной мерой. Выборные институты тогда откровенно фетишизировали. Верховный Совет РСФСР запланировал провести повсеместные выборы глав уже 8 декабря 1991 г. (обсуждалась и другая дата – 24 ноября), принял необходимый Закон «О выборах главы администрации»[174] (разрешавший, кстати, проводить безальтернативные выборы – ст. 33) и пр. Но такой подход Ельцина и его команду категорически не устраивал[175], они боялись (и небезосновательно) потерять контроль над ситуацией[176]. Тем более, что предстояли социально-экономические реформы и избирательные кампании могли обернуться крайне неприятными последствиями для федеральной исполнительной власти[177].
28 октября 1991 г. на открытии второго этапа V (внеочередного) Съезда (28 октября – 2 ноября) Президент заявил: «[…] проводить мощные избирательные кампании и одновременно глубокие экономические преобразования – невозможно! Пойти на это – значит, погубить все!»[178]. Депутаты согласились с Ельциным. 1 ноября они приняли Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», которое ввело 13-месячный мораторий на проведение выборов всех уровней (кроме уже назначенных выборов президентов и Верховных Советов республик[179] – см. Главу I)[180], а также дополнительно закрепило, что главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами.
Об отстранении глав в Постановлении прямо ничего не говорилось, но логично утверждать, что оно по факту дополнительно закрепило действовавший порядок (не отменив его и не изменив).
5. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г.[181] (в действительности три договора – 1) с республиками (в нем не участвовали Татарстан, чье руководство остро переживало срыв заключения Союзного договора, который должен был «уравнять» бывшие автономии с Россией, и Чечено-Ингушетия, фактически распавшаяся; см. далее), 2) с краями; областями, Москвой и Санкт-Петербургом (в сентябре 1991 г. Ленинград переименовали, «северной столице» вернули историческое название), 3) с ЕАО и автономными округами), и поправки, внесенные в Конституцию Законом от 21 апреля 1991-го[182], трансформировали Россию из полуфедерации в федерацию. Края, области, автономная область, автономные округа и Москва с Санкт-Петербургом стали субъектами Федерации. Хотя и не равноправными с республиками и между собой.
В Конституцию включили раздел VI1 «Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа», в которой была соответствующая глава 162 «Краевая, областная администрация, администрация автономной области, автономного округа». В статье 1364 указывалось, что администрация подотчетна Совету и «вышестоящим органам исполнительной власти в пределах их компетенции», в статье 1365 – что полномочия, порядок формирования, организации и деятельности администрации устанавливается российским законом и что глава администрации руководит администрацией на основе принципа единоначалия.
За Президентом записали права приостанавливать действие актов президентов и Советов Министров (Кабинетов Министров) республик, а также отменять акты краевых, областных администраций, администраций автономной области и автономных округов «в случае противоречия этих актов законодательству Российской Федерации» (ст. 121-8). У Совета Министров Федерации, кстати, к тому времени уже имелось право отменять «противоречащие законодательству» акты администраций (ст. 128)[183].
Закон от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете и краевой областной администрации»[184] закреплял обязательную выборность глав администраций («Глава администрации избирается населением края, области на пять лет путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании» – п. 2 ст. 36). Структуру администрации теперь поручили утверждать Совету (п. 3 ст. 35). Глав администраций ограничили и в еще одном важном вопросе – назначения и освобождения от должностей руководителей «органов управления финансами и социальной защиты населения». Эти решения впредь должны были утверждать депутаты (п. 1 ст. 39). У глав осталось право опротестовывать решения Советов (ст. 43), появилось также право вносить на рассмотрение Советов проекты решений (п. 1 ст. 48).
