Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
Строго говоря, институты местной администрации и главы местной администрации учредили еще в мае 1991 г. Тогда в Конституции прописали (в новой редакции главы 18)[133], что в краях, областях, автономных областях, автономных округах вместо исполкомов Советов, то есть исполнительных и распорядительных органов Советов, подотчетных Советам и Совету Министров РСФСР, будут действовать администрации, то есть обособленные органы государственного управления, подотчетные Советам и Совету Министров РСФСР (ст. 146). Порядок формирования администраций, а, значит, в том числе порядок наделения полномочиями глав администраций, предполагалось установить специальным законом (ст. 147). Полномочиями отменять акты глав администраций наделялись Советы, Совет Министров и суды (ст. 149). Очевидно, что реформа задумывалась как очередной этап демонтажа централистской (советской) системы. Однако до августа ее не реализовали. В этой связи оправданно говорить, что названные институты фактически учредил («доучредил»?) Верховный Совет в чрезвычайной обстановке революции.
На основании и в развитие Постановления «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР…» Ельцин уже 22 августа издал Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»[134]. Кроме прочего в нем были относительно подробно прописаны вопросы статуса глав краевых, областных и окружных администраций.
Во-первых, закреплялось, что главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами (отдельно оговаривалось, что кандидатуры на посты глав администраций ЕАО и автономных округов «подбираются с учетом национальных особенностей и традиций коренных народов»), подотчетны как Президенту, так и Советам и могут быть отстранены Президентом как по его собственной инициативе, так и по представлениям Советов[135]. Во-вторых, устанавливалось, что с момента назначения главы администрации прекращаются полномочия исполкома соответствующего Совета и глава администрации становится правопреемником исполкома. В-третьих, глава наделялся полномочиями самостоятельно формировать администрацию, определять ее структуру, производить назначения на административные должности. В-четвертых, главе предоставлялось право опротестовывать решения Совета.
Указ от 22 августа был важен также тем, что положил начало строительству новой вертикали власти – вертикали исполнительной власти, замкнутой на Президента. В нем говорилось, что Президент, Вице-президент, Совет Министров РСФСР[136], Советы Министров республик и «иные органы исполнительной власти и должностные лица и главы исполнительной власти» образуют «единую систему исполнительной власти в РСФСР». 30 сентября Ельцин уточнил формулировку[137], включив в единую систему исполнительной власти Президента, Вице-президента и Совет Министров РСФСР, глав исполнительной власти и Советы Министров республик, глав и органы исполнительной власти автономных и административно-территориальных образований, иных должностных лиц исполнительнных органов. Таким образом главы администраций были определены как главы исполнительной власти и в этом качестве как элементы единой системы исполнительной власти – наряду с президентами и председателями правительств республик.
Кроме того, Указ от 22 августа ввел институты представительств Президента в республиках и представителей Президента на местах (в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах республиканского подчинения. О них мы подробнее поговорим далее (см. Главу IV).
Президенты республик имели статус высших должностных лиц субъектов Федерации, то есть их глав. Необходимые нормы вносились в республиканские конституции, Татария вообще объявила своего Президента «главой государства» и т. д. И, что главное, высшими должностными лицами их определила российская Конституция. (В тех республиках, где президентов не избрали или вообще не учредили президентские посты, главами оставались председатели Верховных Советов.)
А по поводу глав администраций, а также мэров Москвы и Ленинграда формальной ясности не было до 1994 г., когда Ельцин закрепил за ними статус высших должностных лиц в указном порядке[138] (см. далее). Тем не менее с осени 1991 г. главами краев, областей, ЕАО и автономных округов по общему правилу признавались именно главы администраций. А в Москве и Ленинграде – мэры. Председатели Советов отошли на второй план (не везде фактически – в ряде регионов до 1993 г. утвердилось двоевластие). Какие для этого были основания? Во-первых, за отдельно взятыми мэрами Москвы и Ленинграда были закреплены полномочия представлять «свои» города. А представительство государства, субъекта Федерации, административной территориальной единицы традиционно входит в компетенцию их глав. Во-вторых, согласно Конституции, Президент России был высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Из этого логически следовало, что главы исполнительной власти в краях, областях, ЕАО, автономных округах, Москве и Ленинграде являются высшими должностными лицами соответствующих регионов. В-третьих, советское и российское законодательство никогда не наделяло председателей Советов статусом глав. Он по сути был вначале вменен им решениями КПСС, а затем стал закрепляться в качестве, если угодно, конституционно-правового обычая. Этот процесс к 1991 г. явно не завершился, а «президенциа-лизация» республик и назначение или избрание глав исполнительной власти в «нереспубликах» прервали его.
3. К февралю 1992 г. Ельцин своими указами назначил глав администраций во все края, области и автономии (кроме Орловской и Ярославской областей – туда удалось назначить лишь исполняющих обязанности глав администраций, Ярославской областью и.о. руководил до сентября 1992 г., а Орловской – до выборов главы в 1993 г.). Всего было произведено 67 назначений (в Ульяновской области главу назначали дважды). В это время в политический лексикон стало возвращаться слово «губернатор».
Критерии отбора Президент сформулировал так: приверженность демократическим реформам, организаторские способности, авторитет среди населения[139]. Хотя анализ назначенческой практики (см. далее) показывает, что эти требования, по крайней мере последние два, мягко выражаясь, соблюдались отнюдь не всегда.
По версии Николая Зеньковича, глав назначали исходя из одного критерия: «как претендент вел себя при защите Белого дома [то есть в ходе противостояния с ГКЧП 19–21 августа – В.И. и как он проявил себя в дни «путча» на малой родине. Деловые способности стояли на втором или даже на третьем плане. Главным была приверженность демократическим идеалам, неприятие советской власти»[140]. Вне всякого сомнения, многих назначенцев отобрали, принимая во внимание преимущественно или исключительно их персональную и/или идеологическую близость к президентской команде, заслуги перед ней. Личное участие в «контрперевороте» и революции более чем приветствовалось. Но опять же, как можно будет убедиться далее, Ельцин назначал не только преданных сторонников или «демократов».
В середине 1991 – начале 1992 г. определяющую роль в расстановке «губернаторских» кадров и выстраивании того, что можно было назвать региональной политикой, играли Геннадий Бурбулис и Валерий Махарадзе. Бурбулис в мае-июне 1991 г. руководил избирательной кампанией Ельцина и после инаугурации был назначен Государственным секретарем[141]. Пик его могущества пришелся на период с ноября 1991 по апрель 1992 г., когда он одновременно занимал пост Первого заместителя Председателя Правительства. По собственному признанию Ельцина, Бурбулис сделался тогда «реальным главой кабинета министров»[142]. Махарадзе в августе 1991 г. получил должность Главного Государственного инспектора – Начальника Контрольного управления Администрации Президента. Именно он был формально уполномочен вносить Президенту кандидатуры на должности глав администраций[143]. Заметным также было участие Юрия Петрова, Руководителя Администрации Президента в 1991–1993 гг. и Сергея Шахрая, Государственного советника по правовой политике в 1991–1992 гг., Заместителя Председателя Правительства в 1991–1992 и 1992–1994 гг., возглавлявшего Государственно-правовое управление Администрации Президента в 1991–1992 гг. Кстати, Бурбулис и Петров сильно конфликтовали.
Вновь забегая вперед, отмечу, что все эти деятели уже к началу 1993 г. навсегда выпали из президентской обоймы[144]. Кроме Шахрая, в
1992–1994 гг. последовательно руководившего Государственным комитетом по национальной политике, Государственным комитетом по делам федерации и национальностей, Министерством по делам национальностей и региональной политике. В 1994 г. он в третий раз получил пост вице-премьера (и работал в Правительстве до 1996-го).
