Григорий Марченко - Финансы как творчество: хроника финансовых реформ в Казахстане
А нескольких умных людей вполне достаточно для того, чтобы держать регулятора в тонусе.
ПРИЛОЖЕНИЕ К ГЛАВЕ 17
Из выступления Бена Бернанке, председателя ФРС США, на ежегодном собрании Объединенной ассоциации по социальным наукам (Allied Social Science Association) в Chicago, Illinois 5 января 2007 [15]
РОЛЬ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА И БАНКОВСКИЙ НАДЗОР В США
Федеральная резервная система (ФРС), как и многие другие центральные банки, занята широким спектром видов деятельности, кроме осуществления денежной политики. В настоящем выступлении остановлюсь на одной из этих функций, а именно на функции банковского надзора. В некоторых странах, таких как Великобритания или Япония, функция надзора за банками (а также финансовыми рынками в целом) была передана специальному единому финансовому контрольному агентству (не Центробанку). В зоне евро, хотя ответственность за проведение единой денежной политики там взял на себя Европейский Центральный банк, некоторые национальные банки или агентства сохранили значительные полномочия в области надзора. В мире существуют и различные другие модели, включая и ту, более традиционную, где центробанк выступает в качестве главного регулятора банковской системы. В свете наличия этих альтернатив есть ли смысл для ФРС продолжать осуществление надзора за банками?
На концептуальном уровне дискуссия о том, должен ли Центробанк заниматься надзором, до сих пор фокусировалась на вопросах мотивов и эффективности. В отношении мотивов одна из проблем состоит в том, что объединение в одном учреждении функций проведения макроэкономической политики и надзора за банками может привести к конфликту интересов. Вопрос эффективности сводится к тому, приводит ли совмещение функций в одном учреждении к существенной экономии на масштабе, или наоборот.
Так как финансовые рынки, политические системы и цели регулирования отличаются от страны к стране, и так как начальные условия подвержены влиянию исторической традиции, ни одна из институциональных структур не может считаться «лучшей» для всех случаев. Поэтому я сегодня буду избегать обобщений и сосредоточусь на текущем устройстве этой модели в США.
В контексте США определяющими факторами при создании структуры регулирующих финансовых организаций вряд ли могли послужить проблемы мотивов; на самом деле непонятно, в какую сторону они могли бы наклонить чашу весов. В частности, кредитно-денежная политика США довольно долго является вполне успешной. Проблему эффективности, однако, так просто не отбросишь. Система регулирования банков в США сложна и в некоторых аспектах дублирует себя. И хотя лишение ФРС функции надзора оставит нерешенными большинство из этих проблем, все же надзорные функции могли бы распределяться более простым образом.
В ходе выступления я постараюсь показать, что способность ФРС разрешать разнообразные и трудно прогнозируемые угрозы финансовой стабильности критическим образом зависит от той информации, экспертной квалификации и полномочий, которые вытекают из его роли финансового регулятора и одновременно центрального банка. Надзорные полномочия ФРС. ФРС осуществляет регулирование и надзор за финансовой системой США вместе с рядом правительственных учреждений федерального уровня и уровня отдельных штатов, включая банковские учреждения, Комиссию по ценным бумагам (SEC) и Комиссию по товарным фьючерсным рынкам (CFTC). ФРС вместе с властями штатов осуществляет также надзор за банками – членами Федеральной резервной системы. Кроме этого, ФРС контролирует операции иностранных банков в США, и в некоторых случаях – операции банков США за рубежом.
ФРС осуществляет также «зонтичный» надзор за всеми банковскими и финансовыми холдингами. Однако банковские и небанковские дочерние организации таких холдингов часто контролируются другими учреждениями, а не ФРС. Надзорная ответственность определяется типом устава, который имеется у такой дочерней организации, и принципом функционального регулирования.
Надзорные полномочия ФРС требуют ее активного участия в формулировании и проведении финансовой политики. В области формулирования банковской политики ФРС оказывает техническую помощь Конгрессу США в сфере законодательства по банковскому делу и финансовым рынкам; наряду с другими органами ФРС представляет США на международных форумах по разработке и обсуждению различного рода стандартов (например, стандарты банковского капитала); ФРС сотрудничает с другими органами (а в некоторых случаях имеет единоличные полномочия) по разработке инструкций и надзорных мер для осуществления законов в области банковского дела и защиты потребителей; а также, работая по мере необходимости с другими органами, ФРС готовит нормативы и практические руководства для специалистов по банковскому надзору и контролю.
На операционном уровне ФРС (включая 12 региональных банков-членов ФРС) тесно сотрудничает с другими органами и организациями по проверке банков с тем, чтобы обеспечить их надежное и безопасное функционирование, выполнение ими действующего законодательства.
Надзорная деятельность ФРС дает ей доступ к большому объему ценной информации о банковской системе. Вместе с теми знаниями, которые ФРС добывает в процессе осуществления денежно-кредитной политики и регулирования национальной платежной системы, такая информация позволяет ФРС приобретать особенно глубокое и широкое понимание тенденций развития финансовых рынков и финансовых институтов.
Выгоды от надзорной деятельности ФРС для ее прочих видов деятельности Обширная информация и знания, которые ФРС приобретает в процессе осуществления надзора, полезна для многочисленных функций ФРС. Выгоды такой информации для денежно-кредитной политики особенно интенсивно обсуждаются. Некоторые данные свидетельствуют о том, что надзорная информация наиболее важна и полезна для выработки кредитно-денежной политики во времена финансовых кризисов. В более общем плане выработке успешной денежно-кредитной политики, безусловно, способствует наличие конкретных фактов о состоянии экономики в регионах, которые ФРС получает через свои деловые и общественные каналы и от банкиров.
Другая важнейшая банковская функция ФРС – это надзор за платежной системой страны. Как я уже упоминал, ФРС играет и роль оператора в платежной системе. В частности, система проведения крупнейших платежей («Fedwire») является критическим компонентом финансовой инфраструктуры США. Работа «Fedwire» и связанных с ней платежных систем часто предполагает возникновение крупных краткосрочных кредитных рисков в отношении участников системы (они отражаются в так называемых «дневных» овердрафтах). ФРС также предоставляет депозитным институтам кредиты «овернайт» посредством так называемого «дисконтного окна». Управление кредитным риском, которое осуществляет ФРС в связи с вышеупомянутыми формами краткосрочного кредитования, во многом зависит от информации, полученной в процессе надзора.
