Григорий Марченко - Финансы как творчество: хроника финансовых реформ в Казахстане
Мое мнение по поводу необходимости создания мегарегулятора таково: к этому сейчас двигаются практически все рынки. Если же регуляторов несколько (в жизни складывается по-всякому, и компетенции, как любой ресурс, переделить нелегко), то они, регуляторы, должны очень тесно друг с другом взаимодействовать. Это объективность, от которой никуда не деться.
Кроме того, у регулятора есть функции развития: он должен (вместе с правительством) толкать рынки в нужном направлении, мотивировать их к развитию. Народный сберегательный банк Республики Казахстан, например, выдал в 2005 году больше ипотечных кредитов, чем Сбербанк России. Сопоставление особенно наглядное, если «держать в уме» существенную разницу в масштабах этих двух кредитных учреждений. Одна из ключевых причин нашего лидерства – в Казахстане есть «длинные» деньги. Привлекая ресурсы пенсионных фондов, Народный сберегательный банк РК имеет возможность выпускать «длинные» облигации – и из привлеченных ресурсов выдавать десятилетние ипотечные кредиты. Будь такая возможность у Сбербанка и других российских банков (иными словами, если бы соседи завершили пенсионную реформу), то размеры российского финансового рынка были бы совсем другими. Но проблема реформирования сферы пенсионного обеспечения находится вне банковской системы как таковой: нужен комплексный подход к развитию всего финансового рынка. Единый регулятор как раз в состоянии обеспечить (в определенной степени) требуемую комплексность подхода.
Очевидно, что решение о создании мегарегулятора является лишь стартовой стадией реального процесса. Дальше следует выбрать модель, а затем наметить план организационных работ. Чтобы определиться с функциями и регламентом работы Агентства, в Казахстане изучали систему регулирования многих стран. Особенно внимательно – модели Венгрии, Южной Кореи, Ирландии, Сингапура и Малайзии. Единой модели мегарегулятора в мировой практике не существует. Так что наш ключевой принцип – брать в качестве готовых решений стандарты или наилучшую мировую практику – здесь не мог сработать.
В некоторых странах функциями мегарегулирования наделяются центральные банки. Во второй группе стран эти функции выполняет специализированный орган при непосредственном участии ЦБ и минфина. В третьей группе – собственно мегарегулятор, причем участие в его работе как минфина, так и ЦБ исключается. В общем, сколько голов, столько умов. Сколько стран, столько моделей. Национальная специфика тоже, как правило, дает о себе знать.
Кроме того, так или иначе, ключевым остается вопрос о степени участия в мегарегуляторе центрального банка. За стабильность общей финансовой ситуации в любом случае отвечает ЦБ. Кроме того, если у кого-то из участников рынка возникает кризис ликвидности, то деньги, как правило, нужны срочно, а на рынке их как раз в такой ситуации искать бесполезно. Нельзя получить их и в министерстве финансов: оно не сможет быстро внести соответствующие изменения в бюджет и, помимо того, еще должно получить на подобные действия разрешение парламента, что тоже занимает несколько месяцев. Агентство финансового надзора не имеет фондов для поддержания ликвидности. Таким образом, в момент кризиса ресурсы можно взять только в ЦБ. Но центральный банк любой страны даст деньги только в том случае, если уверен, что они вернутся. Следовательно, центробанк должен располагать информацией о реальном финансовом состоянии конкретного агента. Поэтому информация из Агентства по надзору в Национальный банк должна поступать обязательно и притом на регулярной основе. Иными словами, важно, чтобы ЦБ принимал участие в работе регулятора и был готов ответить за нее своими деньгами.
В итоге в качестве базовых мы решили использовать у себя принципы работы британского регулятора – Financial Services Authority, FSA. Но у британской модели, с нашей точки зрения, тоже есть изъян: в процессе регулирования происходит обмен информацией между FSA, The Bank of England и представителями минфина, The Treasury. Таким образом, в работе Агентства принимает активное участие министерство финансов, чего быть – с нашей точки зрения – не должно. И, кстати, мировой кризис ликвидности 2007 года, когда минфин Британии вел себя в ситуации вокруг банка «Northen Rock» достаточно противоречиво (то есть заявлял о недопустимости государственной помощи рыночным структурам, но при этом кредитовал частный банк), лишний раз подтвердил правильность нашей модели регулирования. Кроме того, наша практика показала, что если за один сектор отвечают три ведомства, то образуется своего рода Бермудский треугольник, в котором без вести пропадают все управленческие решения.
Еще один минус: в Англии обмен информацией между FSA, The Bank of England и представителями Казначейства происходит раз в месяц. А, с нашей точки зрения, резкое ухудшение положения на рынке может потребовать более оперативной реакции. Казахстанская модель, по сравнению с моделью FSA, как нам кажется, улучшена, с учетом всех названных обстоятельств.
Модель взаимодействия АФН и Центробанка в Казахстане такова: во-первых, председатель Национального банка является членом правления АФН, во-вторых, содержит мегарегулятор тоже Нацбанк, поэтому отношения у них нормальные. Кстати, о схемах финансирования. Вопрос об уровне и способах оплаты труда сотрудников нового органа – отдельная проблема. Очевидно, что осуществлять эффективное регулирование могут только специалисты, сравнимые по своей квалификации с регулируемыми. А в частных структурах обычно работают толковые люди. Для того чтобы персонал государственного учреждения обладал сопоставимой квалификацией, необходимо обеспечить ему соответственный уровень компенсации труда – пусть не равный рыночному, но соизмеримый с ним (если учитывать, что степень рисков на государственной службе все-таки существенно ниже, чем в частном секторе).
Как может осуществляться финансирование мегарегулятора? Моделей, в принципе, всего три.
Первая – финансирование из бюджета. Но это неадекватная модель, при таком финансировании квалифицированные люди будут уходить.
Вторая модель – за счет взносов профучастников рынка. Реально она работает только в Латвии и Великобритании.
Третья модель – за счет бюджета Нацбанка и на тех же условиях, что и для сотрудников самого Нацбанка. Эта модель – хотя бы на переходный период – работоспособна.
После того как модель мегарегулятора была выбрана, мы приступили к консолидации надзоров. Все изменения осуществлялись поэтапно, в соответствии с общей договоренностью. Задача первого этапа заключалась в том, чтобы Нацбанк присоединил пенсионный надзор и Комиссию по ценным бумагам. На втором этапе следовало все структурировать, привести к одному уровню, а потом выделить в агентство, которое специализируется только на надзоре за разными сегментами финансового рынка.
