Григорий Марченко - Финансы как творчество: хроника финансовых реформ в Казахстане
Консолидация регулятивных функций происходила постепенно и поэтапно. Фактически создание мегарегулятора началось в 1998 году, когда Национальному банку Казахстана были переданы от Минфина функции страхового надзора. Правительство пришло тогда к выводу, что страховой надзор осуществляется не очень эффективно (о чем участники рынка догадались значительно раньше и не без пользы для себя). И в 1998 году сектор страхования был передан в Нацбанк.
Собственно, Национальный банк и стал затем «базой» консолидации. Напомню, что к тому времени у нас уже прошла банковская реформа, банки были консолидированы, капитализированы, перешли на работу по жестким надзорным стандартам. По моему глубокому убеждению, это правильный (и, возможно, единственно правильный) путь создания мегарегулятора. Все основные финансовые реформы надо проводить тогда, когда за банковский надзор отвечает Центральный банк, и только после их полного осуществления имеет смысл создавать мегарегулятор как единый и самостоятельный надзорный орган.
Дальнейшая хроника событий такова.
В июле 2001 года прекратила свою деятельность как самостоятельный орган Национальная комиссия Республики Казахстан по ценным бумагам. Ее функции и полномочия были переданы Национальному банку (в этих целях его структура дополнена департаментом регулирования рынка ценных бумаг).
В 2002 году Национальному банку были переданы от министерства труда и социальной защиты функции по регулированию накопительных пенсионных фондов. А в 2003 году был принят закон «О государственном регулировании и надзоре финансового рынка и финансовых организаций». В соответствии с законом новая структура, объединившая несколько сфер надзора, была выделена в автономное агентство с прямым подчинением главе государства.
И, как уже сказано, с начала 2004 года Агентство начало работу.
...Для справки. В сферу компетенции Агентства по регулированию и надзору финансового рынка входят банки, страховой рынок, профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг и накопительные пенсионные фонды. Комиссия по ценным бумагам не существует, у Минфина регулятивных функций нет. Национальный банк тоже выполняет теперь только свои классические функции.
На создание мегарегулятора понадобилось пять лет. Его создание явилось, в том числе, завершающим этапом реформы органов регулирования рынка ценных бумаг.
Можно считать, что процесс создания мегарегулятора был запущен в определенной степени именно силой обстоятельств. В 2001 году (я тогда работал председателем правления Национального банка РК) между руководством администрации президента и руководством Национальной комиссии Республики Казахстан по ценным бумагам начались достаточно серьезные разногласия по нескольким проектам. В результате руководство администрации уговорило президента изменить схему оплаты труда работников комиссии: старый указ, регулировавший работу комиссии, был отменен, в результате чего у них произошло эффективное рыночное снижение зарплаты в 2,5 раза.
Возникла реальная угроза того, что все квалифицированные работники из Комиссии разбегутся. Финансовые кадры высокого уровня имеют шанс трудоустроиться всегда, тем более в условиях растущего рынка. Поскольку Комиссия была мне не чужая, я страшно не хотел подобного развития событий. Ломать – не строить, но каково потом восстановить команду? (Это еще если восстановить будет возможно в принципе.) В этой ситуации мы договорились с правительством: чтобы не допустить оттока, Нацбанк интегрирует Комиссию по ценным бумагам в свою структуру. (В связи с этим в Национальном банке возник департамент регулирования рынка ценных бумаг.)
Обсуждая детали структурной перестройки, мы договорились до исторического компромисса: в придачу к Комиссии Национальному банку было также передано регулирование пенсионных фондов (от министерства труда и социальной защиты). Затем Нацбанк должен был внутри себя все эти подразделения развить, структурировать, нормально укомплектовать кадрами – словом, довести до кондиции. Ана следующем этапе он брал обязательство выделить весь консолидированный надзор в отдельную структуру. То есть создать интегрированный регулятор – в соответствии с практикой развитых финансовых рынков. Ориентируясь на их опыт.
Как человек, знающий о финансовом надзоре не понаслышке, я уже достаточно давно был убежден в эффективности консолидации надзоров. И прикидывал, когда мы сами сможем осуществить у себя в стране подобное объединение. Момент, когда Национальный банк присоединил к себе Комиссию по ценным бумагам, был абсолютно правильной точкой для начала этой реформы.
Мегарегулятор, с моей точки зрения, нужен по двум причинам. Первая – предупредить так называемый регуляторный арбитраж. Допустим, на финансовом рынке сильный банковский надзор, но страховой надзор слаб. В этой ситуации профессиональному участнику рынка дешевле собрать деньги на рынке через создание страховой компании. Причем в ситуации недорегулированности процессу будут сопутствовать дополнительные удобства: профучастник может не раскрывать о себе информацию, не нести особой ответственности. И предприниматели из разных сегментов финансового рынка начинают стремиться именно в этот, слабый, – и собирать деньги там. Поэтому задача единого регулятора – обеспечить единые подходы и единые стандарты для всех сегментов финансового рынка.
Во-вторых, и это принципиально важно, нельзя развивать отдельные части финансового сектора в отрыве от целого. Получится знакомый результат: банковский сектор сильный, а страховой – слабый. Или наоборот, что с точки зрения регулирования непринципиально. Потому что следствием такого положения вещей является возможность осуществить регуляторный арбитраж – а дальше смотри предыдущий абзац.
Все рынки взаимосвязаны, и тот факт, что возникают мегарегуляторы, которые осуществляют регулирование всего финансового рынка в целом, является выражением объективной тенденции: малейшие расхождения в регулировании различных сегментов рынка всякий раз приводят к возникновению арбитража. Если где-то что-то недорегулировано, то через эти лазейки непременно начинают реализовываться разные схемы – полулегальные, а то и вовсе кривые, незаконные.
Мое мнение по поводу необходимости создания мегарегулятора таково: к этому сейчас двигаются практически все рынки. Если же регуляторов несколько (в жизни складывается по-всякому, и компетенции, как любой ресурс, переделить нелегко), то они, регуляторы, должны очень тесно друг с другом взаимодействовать. Это объективность, от которой никуда не деться.
