Коллектив авторов - Государство и рынок: механизмы и методы регулирования в условиях преодоления кризиса
Важнейшим инструментом экономической политики государства, реализуемой в соответствии с кейнсианскими представлениями об эффективном спросе, выступает институт государственных закупок, который в условиях возросшей степени неопределенности и нестабильности хозяйственных связей, спровоцированных современным мировым финансовым кризисом, требует существенной модернизации в системе государственного регулирования взаимосвязей экономических субъектов в целом и завершения институциональной трансформации субъектов рынка государственных и муниципальных закупок. Кроме того, в условиях начавшегося в 2008 г. глобального экономического кризиса во всех странах с высокоразвитой экономикой произошло значительное увеличение государственных расходов, расширение масштабов регулирующей деятельности государства в реализации антикризисных программ. Это отражает четкий тренд развития таких институтов государственного регулирования, которые адекватны современным вызовам глобализации, геополитическим и экономическим реалиям. Одним из таких институтов выступает система государственных закупок.
В конце 2009 – начале 2010 гг. система закупок для государственных нужд существенно модернизировалась: Минэкономразвития совместно с Федеральной антимонопольной службой провели отбор операторов электронных площадок, на которых будут размещаться большинство государственных заказов. По результатам конкурса были отобраны пять операторов электронных площадок, которые начнут проводить электронные аукционы с 2010 г. Институциональная модернизация механизма размещения государственного заказа проявляется в том, что в России четко тестируется глобальная тенденция расширения доли электронных торгов как новационного института рынка госзакупок, получившего повсеместное распространение в международной практике государственных закупок.
Вектор развития электронных аукционов получил ускоренное развитие с принятием поправок к Федеральному закону 94-ФЗ, устанавливающих новую процедуру открытого аукциона в электронной форме (ОАЭФ) и с принятием Распоряжения от 17 декабря 2009 г. № 1996-р, установившего перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых для федеральных нужд осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме с 1 января по 30 июня 2010 г. По мнению специалистов, модернизированный институт электронного аукциона предполагает реализацию принципа конфиденциальности, анонимности участия. Ожидается существенное повышение качества государственного заказа, уход от сговора, административного давления на участника аукциона со стороны заказчика, когда участник получает угрозы о том, что его участие в аукционе спровоцирует проблемы с рядом органов (СЭС, налоговой, пожарными) [90] . Кроме того, экспансия электронных аукционов окажет мультипликативный эффект: ожидается компьютеризация всей страны и ее переход к электронным технологиям в самых отдаленных территориях.
В целом в институциональной модернизации сферы государственных закупок выделяются этапы, вполне согласующиеся с четырьмя вариантами возникновения институтов (по Р. Нурееву и Г. Клейнеру), изменяющимися в процессе исторического развития в направлении, определяемом предшествующей траекторией развития (Path Dependence): внедрение институциональной инновации через предпринятый государством (институциональным инноватором) импорт институтов развитой конкурентной среды; институциональное проектирование новых правил и норм расходования бюджетных средств через модернизацию сложившихся и выращивания новых институтов (открытого аукциона в электронной форме).
Это позволило сформулировать стратегические приоритеты институциональной модернизации системы государственных закупок посредством постепенного выращивания институтов, обеспечивающих формирование конкурентной среды на рынке государственного заказа (рис. 2.3). Концептуальная основа институционального проектирования стратегии модернизации системы госзакупок вполне согласуется с позицией Н. Флигстина, который в структуре правил и способов их поддержания, задающих рамки хозяйственной деятельности, выделяет институциональные образования, организующие деятельность агентов на рынках, их мотивационную структуру, т. е. побудительные причины их действий, а также системы контроля, обеспечивающие эффективные стратегии поведения субъектов рынка [91] .
Рис. 2.3. Институциональное проектирование в разработке стратегии модернизации системы госзакупок [92]
Программно-целевой подход в осуществлении институциональной модернизации государственной экономической политики обеспечивается разработкой и реализацией федеральных целевых программ. Этот подход применяется в странах Европейского Союза, в США, Канаде, Японии и других для решения стратегических задач развития экономики и социальной сферы, в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.
Следует отметить, что программно-целевое планирование (программно-целевой подход) на современном этапе становится ведущим принципом в системе государственного управления. Развитие экономики ориентируется прежде всего на конечные цел, для которых производство ресурсов, рост производственного потенциала выступает средством их достижения. В этой связи особое значение следует уделять практической значимости соотношения «цель – средство достижения цели» при проектировании государственно-управленческих процессов. Программы носят комплексный надотраслевой и межотраслевой характер и формируются по принципу единства решаемой проблемы и достижения стратегических целей. При этом сложной управленческой задачей в программно-целевом планировании является формирование не только отраслевого и территориального аспектов управления, но и взаимоувязанного с этими аспектами проблемно-целевого разреза программы и плана.
Программно-целевое планирование как направление совершенствования планирования обеспечивает применение системного подхода в государственном планировании социально-экономического развития. Оно включает три последовательные стадии: прогнозы, программы, планы, причем на стадии прогнозирования анализируются цели, возможные направления развития, требуемые ресурсы, учитываются отдаленные последствия принимаемых решений. Прогнозирование, если оно базируется на научных методах исследования, позволяет в значительной степени снизить неточности разрабатываемых программ и планов, обусловленные фактором неопределенности. Так, достигнутые результаты модернизации института федеральных целевых программ выражаются в четком структурировании проблем, решаемых посредством реализации программ, в исключении возможности решения с их помощью на федеральном уровне задач локального и отраслевого характера, усилении целевой направленности программ, оконтуривании условий и правил их разработки и реализации. Минэкономики России декларирует следующие предварительные итоги внедрения института ФЦП в России [93] :
