Великий поворот. Как Америка отказалась от свободных рынков - Тома Филиппон
Европе потребовалось несколько десятилетий, чтобы создать широкие, независимые и мощные регуляторы. Римский договор заложил основы европейской политики в области конкуренции в 1957 году, но конкретно не упоминал о контроле за слияниями. Необходимость контроля за слияниями на уровне ЕС была признана только в 1970-х годах[48], а Европейская комиссия получила полномочия по контролю за слияниями только в 1989 году, как часть Общего рынка[49].
Структура ЕС во многом подобна структуре США, с некоторыми важными отличиями. ЕС более децентрализован, чем США, а государства-члены имеют собственные антимонопольные органы, которые рассматривают дела на национальном уровне. Какие слияния рассматриваются Европейской комиссией? Если годовой оборот объединенных предприятий превышает установленные пороговые значения глобальных и европейских продаж, Европейская комиссия должна быть уведомлена о предполагаемом слиянии. Контроль слияний ниже этих пороговых значений осуществляется национальными органами по вопросам конкуренции государств – членов ЕС. Эти правила применимы ко всем слияниям, независимо от того, в какой стране мира объединяющиеся компании зарегистрированы и осуществляют деятельность, имеют штаб-квартиру и производственные мощности. Европейский комиссар и Генеральный директорат по конкуренции осуществляют применение европейского конкурентного права в сотрудничестве с национальными антимонопольными органами. Генеральный директорат по конкуренции готовит решения по трем основным направлениям – антимонопольное законодательство, слияния и государственная поддержка. Одно из существенных различий между европейской и американской правовыми системами заключается в том, что в США антимонопольные дела рассматриваются в судах. В ЕС сначала Директорат принимает решение, а потом оно может быть обжаловано в суде. Фактически это дает Директорату больше власти.
Сходство США и ЕС возникло не случайно – американские идеи о регулировании и антимонопольной политике сыграли важную роль при построении европейской доктрины свободного рынка[50]. К концу 1990-х годов антимонопольные доктрины США и ЕС значительно сблизились. В 2004 году в результате поправок к Регламенту Европейской комиссии о слияниях Генеральный директорат по конкуренции стал более прозрачным и подотчетным общественности (Foncel, Rabassa, and Ivaldi, 2007). Кроме того, определение понятия последствий, вызванных односторонними действиями, стало напоминать принятый в США подход. Наконец, одновременно гораздо большее распространение получил экономический подход, в частности, с созданием в 2003 году должности Главного экономиста по конкуренции.
Различия между ЕС и США объясняются уникальной природой Европейского союза. ЕС – это не одна страна, как США. ЕС децентрализован, и страны ЕС имеют более широкие полномочия по отношению к своим федеральным институтам, чем штаты США по отношению к федеральным институтам США.
Вместе с тем все большее значение приобретают те немногие области, где решения действительно принимаются на уровне ЕС, – это торговая политика, политика конкуренции и – для стран еврозоны – денежно-кредитная политика. Президент Европейского центрального банка играет в ЕС ключевую роль. Точно так же должность Комиссара ЕС по вопросам конкуренции престижна, привлекает политиков высокого уровня и пользуется общественным признанием. Всем памятна деятельность Марио Монти (1999–2004) на этом посту, а имя Маргрет Вестагер стало в ЕС нарицательным.
Особый случай норм о государственной поддержке
Антимонопольные доктрины ЕС и США в общих чертах сопоставимы, хотя и существуют важные различия в их реализации, и эти различия растут, о чем мы вскоре поговорим. Кроме того, в Европе существует уникальное понятие норм о государственной поддержке.
После Второй мировой войны, следуя идее Монне, Франция и Германия согласились подчинить производство угля и стали единому международному органу. Это произошло не случайно. Монне сосредоточился на одной области, где экономический национализм был наиболее распространен и наиболее опасен, – угле и стали. Европейские страны, в частности Германия и Франция, всегда агрессивно вмешивались в работу этих рынков. Поэтому с самого начала проект ЕС был ориентирован на ограничение государственных интервенций на важных рынках товаров и услуг.
Нормы о государственной поддержке не имеют эквивалента ни в США, ни где-либо за пределами Европы, если уж на то пошло. Как я уже объяснял выше, ограничение произвольной государственной поддержки было частью ДНК, введенной в европейский проект Жаном Монне. Эти нормы лежат в основе недавнего громкого судебного решения, по которому правительство Ирландии должно было взыскать с Apple недополученные средства, предоставленные этой компании ранее в виде налоговых льгот. По принципиальным соображениям данные нормы требуют возмещения незаконной помощи, чтобы устранить создаваемое такой поддержкой искажение конкуренции. Поэтому комиссар Вестагер, отвечающая за политику в области конкуренции, заявила, что «Ирландия должна взыскать с Apple до 13 миллиардов евро незаконной государственной поддержки».
Вся эта история озадачила многих моих американских коллег, которые не могли увидеть в ней смысла. Однако большинство моих европейских коллег находили ее довольно простой. У меня нет мнения по существу этого конкретного дела, но масштабы уклонения от уплаты налогов крупными транснациональными корпорациями стали серьезной проблемой, а интернет-компании часто являются одними из самых злостных нарушителей[51]. Моя общая позиция заключается в том, что подобного следует ожидать, учитывая фундаментальное значение норм о государственной поддержке. При отсутствии подобных норм у корпораций появляется стимул к поиску субсидий, вызывая налоговую конкуренцию между странами, что приводит к неэффективным результатам. Например, в ноябре 2018 Amazon выбрала Нью-Йорк в качестве места для одной из двух своих новых штаб-квартир, получив предложение налоговых льгот почти на 3 миллиарда долларов, что могло создать несправедливое преимущество Amazon перед конкурентами. В начале 2019 года сделка расстроилась, а конечным ее результатом стала пустая трата времени, усилий и судебные затраты. В Европе богатые регионы не могут предоставлять субсидии для привлечения крупных компаний, за исключением небольших фирм и более бедных регионов.
Что еще более интересно в примере с Apple, так это распространение норм государственной поддержки на фискальные вопросы, а не только на прямую помощь, которую должны были охватывать первоначальные нормы государственной поддержки. «Natura abhorret vacuum», писал Франсуа Рабле. Как и природа, политика не терпит пустоты. Нормы государственной поддержки разрабатывались не для решения фискальных проблем; но как только мы согласимся с тем, что незаконная помощь представляет проблему, логично будет также преследовать незаконные налоговые льготы.
Дерегулирование
В конце 1970-х годов развитые страны начали отменять регулирование на различных рынках. Как и в случае с антимонопольным законодательством, США выступили первыми. Правительство США провело дерегулирование авиационной (1978), автомобильной (1980) и железнодорожной (1981) отраслей транспорта, электроэнергетику (1978+), рынок природного газа (1978), банковское дело (1980) и телекоммуникации (1996). Усилия по дерегулированию были признаны успешными. В 1999 году ОЭСР отметила, что «Соединенные Штаты были мировым лидером в
