Программно-целевое управление развитием муниципального образования. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук - Олег Федорович Шахов
Анализ содержания целевых программ местного уровня показал, что практически все они адресованы только одному типу муниципального образования – городскому округу Оценка опыта их разработки позволила провести селекцию наиболее продуктивных моментов, в качестве которых определены:
– ориентация целевых программ на среднесрочные и долгосрочные качественные преобразования в правовой, социальной и экономической среде муниципального образования;
– разработка программ на основе комплексной оценки положения и социально-экономической динамики развития города, повсеместное использование SWOT- анализа, комплексного стартового анализа (КСА);
– позиционирование в качестве основного условия успешной реализации программ объединения усилий представителей всего городского сообщества – органов власти, общественности, бизнеса, научных и образовательных организаций на основе обеспечения баланса интересов и формирования механизма обратной связи;
– определение имеющихся и обоснование потенциально возможных конкурентных преимуществ муниципального образования в качестве наиболее значимых факторов расширения ресурсной базы его развития;
– широкое применение как активных, так и пассивных форм участия граждан в процессах формирования программ и осуществления контроля за их реализацией.
В третьей главе «Совершенствование методических основ и организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований Воронежской области» предложен типовой макет программы экономического и социального развития муниципального образования, обоснованы варианты продуктивного решения основных задач совершенствования организации программно-целевого управления на местном уровне.
Воронежская область относится к числу регионов – пионеров в апробации инструментария программно-целевого управления развитием муниципальных образований. Необходимость в таком управлении четко определена Федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором установлено, что каждое муниципальное образование (муниципальный район, городской округ, городское и сельское поселение) должно иметь собственную программу экономического и социального развития на долгосрочный период.
Важным этапом в организации такого процесса является разработка типового макета (далее – Типового макета) программы развития муниципального образования (городского округа, муниципального района). Необходимость решения такой задачи продиктована потребностями в определении структуры программы, регламентации и унификации процесса ее формирования, обеспечении методологического единства при разработке муниципальных программ.
В соответствии с предложенным автором Типовым макетом программа развития муниципального образования определена как:
– базовый документ, в котором формулируются стратегические направления развития муниципального образования Поэтому она рассматривается в качестве инструмента формирования модели экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного роста;
– директивный документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленных на решение приоритетных для муниципального образования задач;
– основа текущего и перспективного планирования развития муниципального образования.
Главная цель программы – создание условий для формирования эффективной экономики, способной обеспечить последовательное повышение уровня и качества жизни населения на основе воспроизводства и модернизации промышленного и аграрного потенциалов, развития социальной сферы и инфраструктуры муниципального образования и его поселений.
В основу стратегического развития закладывается ориентация на собственные ресурсы, непрерывное повышение качества жизни населения, выявление и формирование конкурентных преимуществ территории, рост инвестиционной привлекательности, повышение эффективности управления муниципальным образованием.
Важным требованием к разработке программ является обеспечение органического единства общего и особенного в их содержании. С одной стороны, в каждой из них в составе обязательных компонентов должны быть определены цели, задачи и этапы, система программных мероприятий, механизм их реализации и ресурсное обеспечение, индикаторы изменения социально-экономического положения муниципального образования, организация управления программой.
С другой стороны, программы должны отражать специфику конкретного муниципального образования: структуру экономики, уровень развития производства и социальной сферы, потенциал социально-экономической системы, в том числе, наличие или появление миникластеров, состояние инженерной инфраструктуры, уровень и качество жизни населения и др. Отсюда, естественное различие программ по составу и содержанию целей и задач, планируемых программных мероприятий и др.
К особенным характеристикам следует отнести также полномочия, связанные с реализацией программ, которые реально способны выполнять органы местного самоуправления. Важность этой позиции обусловлена тем, что существенная доля муниципальных образований в настоящее время не в состоянии полномасштабно выполнять полномочия из-за недостатка ресурсов. Поэтому часть их полномочий будет передаваться муниципальным образованиям вышестоящего уровня, либо органам государственной власти субъектов РФ на основе заключения соответствующих соглашений. Такое положение отразится на организации управления, предопределяя ее особенности.
В каждой программе должна быть сформулирована миссия, место и роль отдельного муниципального образования в системе более высокого уровня.
Повышение эффективности программно-целевого управления связано с совершенствованием его организации В работе поставлены наиболее значимые задачи в этой области и определены варианты их продуктивного решения.
1. Совершенствование организации разработки программы связывается с реализацией следующих методических принципов:
А) Позиционирования программы, т е. определения ее места в системе экономико-организационных мер, реализующих цели местной политики. Это необходимо для достижения сопряженности решений и действий, осуществляемых, с одной стороны, в рамках программы, с другой, в ходе текущего регулирования процессов функционирования и развития местного сообщества.
Б) Вариантности программных мероприятий исходя из сценарных условий развития социально-экономических процессов на уровне региона и муниципального образования Важное значение имеет учет и финансовой обеспеченности программ.
В) Межпрограммной координации, обеспечивающей согласование действий федеральных, региональных и местных органов, реализующих на территории муниципального образования целевые программы разных уровней.
Г) Адаптивности программ к изменяющимся условиям. Речь идет о потребности в корректировке содержания программных мероприятий и их ресурсного обеспечения, исходя из полученных результатов и появившихся новых условий реализации.
2. Создание муниципальной информационной системы (МИС), питающей заказчиков и разработчиков целевых программ местного развития достоверной, своевременной и достаточной для принятия обоснованных решений информацией. Пользователям этой системы должна быть доступна информация, позволяющая системно описать объект управления – муниципальное образование. К таковой следует отнести информацию: по предприятиям и организациям всех форм собственности (юридическим лицам); по населению; по ресурсам муниципального образования (трудовым, финансовым, природным, земельным); по социально-экономическому положению муниципального образования; документальную – законодательные акты и постановления федерального, регионального, местного уровней, картографическую, если информация имеет пространственную привязку.
Полагаем, что сбор, обработка, хранение такой информации вряд ли по силам всякому муниципальному образованию, например, сельскому поселению. Для этого необходимы достаточные соответствующие кадровые, финансовые и материальные ресурсы. Поэтому целесообразно использовать правовые возможности, созданные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», связанные с передачей органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, части своих полномочий органам местного самоуправления муниципального района. Концентрация ресурсов (в форме субвенций из бюджетов поселений) в органах местного самоуправления муниципальных районов позволит создать необходимую финансовую и материально-техническую базу названной информационной системы.
Существенным ограничителем ее продуктивного формирования и функционирования является в настоящее время отсутствие квалифицированных кадров, владеющих современными методами и технологиями сбора, обработки, анализа разнообразной статистической информации.
В этой связи, необходимым будет заключение муниципальными районами договоров на оказание образовательных услуг с Воронежским государственным университетом – единственным вузом в регионе, где ведется подготовка по образовательной программе высшего профессионального образования «Бакалавр статистики».
Насущна потребность и в создании учебного центра (например, при кооперации территориального органа Федеральной службы государственной статистики и Воронежского государственного университета) по переподготовке и повышению квалификации работников региональной и муниципальной статистике.
Оправданно также создание в территориальном органе федеральной службы государственной статистики самостоятельного отдела, осуществляющего, в том числе, функции по координации деятельности муниципальных статистиков, ее научно-методическому руководству, обеспечению унификации компонентов статистической базы регионального и местного уровней.
3. Изменение организационного статуса субъекта, ответственного за разработку и реализацию программы развития муниципального образования. Предложено в качестве пилотного проекта реализовать новый вариант организации управления программой. Для его осуществления в рамках администраций муниципальных районов и городских округов необходимо создание специализированных органов, реализующих функцию разработки целевых программ развития местных сообществ. Они несут ответственность за их качество. Вне муниципальных властей создается самостоятельная организация, учредителями которой наряду с органами местного самоуправления могут выступать бизнес-единицы, иные участники, признающие
