Программно-целевое управление развитием муниципального образования. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук - Олег Федорович Шахов
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, приложений, списка использованных источников, насчитывающего 195 наименований, из них 21 на иностранном языке. Работа изложена на 152 страницах, содержит 12 таблиц.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, характеризуется степень ее разработанности, формулируется цель и задачи исследования, научная новизна полученных результатов, практическая значимость и апробация работы.
В первой главе – «Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований» уточнен состав базовых характеристик программно-целевого управления, выявлены его особенности при реализации на местном уровне и обоснована система принципов организации.
Анализ объективных предпосылок и природы программно-целевого управления позволил зафиксировать в качестве его общих характеристик следующие:
– ориентация на решение проблем, имеющих комплексный характер, проявляющийся в многофакторной детерминации процессов достижения целей;
– направленность на получение эффектов в разных сферах жизнедеятельности социально-экономической системы;
– наличие стратегического компонента;
– планирование ресурсов, осуществляемое исходя из конкретных результатов, ожидаемых при реализации определенных целей;
– концентрация ресурсов на решении ключевых вопросов развития социально-экономических систем;
– организационное обеспечение одновременно двух типов интеграции участников управления: пространственной и временной;
– структура управления, основанная на интеграции существующих и вновь создаваемых органов управления.
При реализации программно-целевого управления на уровне муниципальных образований в его содержании появляются признаки, отражающие особенности субъекта и объекта управления, достигаемых эффектов.
Специфика программно-целевого управления развитием муниципального образования состоит в том, что субъект, идентифицирующий проблемы, определяющий пути их решения, осуществляющий выбор инструментария достижения целей и несущий ответственность за полученные результаты, интегрирован в местное сообщество. Внешние субъекты, относящиеся к вышестоящим уровням, оказываются только партнерами, участвующими в выработке решений и их частичном финансировании, позволяющем компенсировать недостаток средств, находящихся в распоряжении местных властей.
Программно-целевое управление непосредственно ориентировано на реальные потребности населения конкретного муниципального образования. Поэтому учет основных интересов его жителей становится императивом разработки целевой функции управления.
К основным эффектам программно-целевого управления развитием местных сообществ отнесены.
– экономический, связанный с расширением ресурсной базы развития местных сообществ (на основе субсидиарного финансирования со стороны государства, действия мультипликатора привлечения частных инвестиций), повышением эффективности ее использования и достижением на этой основе развития потенциала территории и роста качества жизни населения,
– социальный, проявляющийся в консолидации населения местных сообществ на основе учета и балансирования интересов разных его групп, выработки и реализации общих целей,
– организационный, отражающий процессы формирования и развития отношений и механизмов общественно-частного партнерства, ориентированного на решение ключевых задач местного развития,
– политический, связанный с укреплением института местного самоуправления как основы гражданского общества.
В работе аргументировано положение о том, что организация программно-целевого управления развитием муниципальных образований основывается на сочетании общих, особенных и частных принципов.
Общие принципы имеют два уровня проявления. На первом – реализуются принципы организации управления системами любой природы – техническими. биологическими, социально-экономическими На втором уровне – принципы управления социально-экономическими системами.
В составе особенных принципов, отражающих своеобразие программно-целевого управления, выделены две группы Первая – объединяет принципы, обеспечивающие организацию системы программно-целевого управления. Вторая – принципы организации ее отдельных элементов.
Состав частных принципов, реализуемых в программно-целевом управлении развитием муниципальных образований, отражает специфику субъекта и объекта управления.
Предложенный вариант системы принципов организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований дан в табл. 1.
Таблица 1
Принципы организации программно-целевого управления развитием муниципальных образований
Во второй главе «Анализ зарубежного и российского опыта программно-целевого управления развитием территорий» установлены позитивные компоненты зарубежной практики программно-целевого управления развитием местных сообществ, обобщен и систематизирован современный российский опыт программно-целевого управления территориальным развитием.
Анализ зарубежного опыта в области программно-целевого управления развитием местных сообществ позволил зафиксировать ряд принципиально важных моментов, пригодных для использования в российской практике. К ним отнесены следующие:
1. Формирование специализированных органов, концентрирующих высококвалифицированные кадры, осуществляющие разработку целевых программ и механизмов развития местных сообществ.
2. Разработка стратегических планов социально-экономического развития регионов и муниципальных образований как основы формирования целевых программ управления изменениями в деятельности местных сообществ.
3. Обеспечение участия в процессах разработки целевых программ представителей разных групп (бизнес, образование и др.), чьи интересы связаны с данным местным сообществом.
4. Включение в систему показателей планирования и мониторинга процессов развития местных сообществ индикаторов, отражающих разные стороны жизни населения, в том числе, связанных с качеством окружающей среды.
5. Разработка и использование в качестве критериев оценки обоснованности программ социально-экономического развития территорий инновационного характера целей, предлагаемых к реализации; соответствия между поставленными целями и доступными ресурсами; ожидаемого влияния на модернизацию региональной и местной экономики.
Анализ современной российской практики программно-целевого управления развитием муниципальных образований выполнен в работе на двух уровнях местном и региональном, поскольку реализация программ развития субъектов РФ непосредственно связана с изменениями в ресурсной базе, количественных и качественных характеристиках процессов и результатов социально-экономического развития местных сообществ.
Оценка содержания региональных программ субъектов РФ показывает, что в них, как правило, приводится широкий перечень целей и задач регионального развития, охватывающих весь спектр вопросов социально-экономического развития – от преодоления кризисного состояния отдельных отраслей экономики, развития социальной сферы и ЖКХ, вплоть до возрождения национальных языков и культуры в регионе. При таком подходе отбор приоритетных проектов для первоочередного финансирования становится трудноразрешимой проблемой.
Выявление иных недостатков осуществлено на основе детального анализа опыта формирования и реализации целевых программ применительно к конкретному субъекту РФ – Воронежской области.
Сравнение данных о финансировании областных целевых программ (ОЦП) за 2002–2004 гг. и 2005 г. свидетельствует, во-первых, о заметном падении общего объема финансирования ОЦП. Так, в среднем за год в 2002–2004 гг. он составлял 4,756 млрд. руб., в 2005 г – составит только 3,796 млрд. руб. (79,2 %).
Во-вторых, существенно снижается мультипликационный эффект привлечения бюджетных средств. Так, если в период 2002–2004 гг. на 1 рубль средств областного бюджета на реализацию ОЦП дополнительно было привлечено из всех источников 1,84 руб, то в 2005 г. – только 1,15 руб., т. е в 1,6 раза меньше. По прогнозу на 2006 г ожидается незначительное увеличение этого показателя до 1,29 руб. Тем не менее, он запланирован ниже уровня 2002–2004 гг. в 1,42 раза.
Анализ ОЦП в разрезе государственных заказчиков позволил установить следующее:
1. Достигнутые в 2005 г. значения показателя «привлечение дополнительных средств на 1 рубль бюджетных средств» у ряда государственных заказчиков имеют (по прогнозу) тенденцию к снижению в 2006 г. Причем в некоторых случаях такая динамика оказывается достаточно заметной. Так, по управлению промышленности, транспорта, связи и инновациям с 3,4 до 1,25 (2,72 раза), управлению труда и социального развития – с 3,9 до 2,6 (1,5 раза). Иными словами, в обосновании объемов софинансирования ОЦП из других источников требование неухудшения достигнутого уровня не является актуализированным.
2. Заметна различная напряженность действий государственных органов по обеспечению финансирования программ. Так, если управление по физической культуре и спорту «довольствуется» финансированием только из областного бюджета, то для главного управления аграрной политики в 2006 г. основной источник финансирования – внебюджетные средства, объем которых должен быть в четыре раза большим, чем величина ресурсов из областного бюджета.
Близкие к этому значения показателя «привлечение дополнительных средств» будут по управлению жилищно-коммунальной политики (3,2 раза), образования (2,7 раза). Напротив, минимальный мультипликационный эффект, связанный с привлечением дополнительных средств, характерен для управления здравоохранения (1,69), управления по экологии (1,4), управления по промышленности, транспорту, связи и инновациям – (1,25).
3. Областные целевые программы значительно различаются по масштабам сложности и, как следствие, капиталоемкости Так, в 2005 г диапазон объема финансирования (в среднем на одну программу) составил 3,8-351,7 млн руб. (92,6 раза). Более того, в перечень ОЦП нередко попадают программы с малозаметным объемом финансирования. Так, в 2005 г средний объем финансирования ОЦП по главному управлению аграрной политики составил всего 3,8 млн. руб.
4. В обосновании состава участников отдельных программ и сфер их реализации недостает системного взгляда на возможности развития социально-экономической системы региона. Так, например, ОЦП «Развитие и поддержка малого предпринимательства в Воронежской области на 2004 г» не учитывает потребности
