Коллектив авторов - Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве
В конкурентных отношениях с участием публичных субъектов есть и частноправовая составляющая. Она связана с реализацией не публичной компетенции, а хозяйственной, которая направлена на создание условий для деятельности органов власти, проведение торгов на размещение заказов, передачу прав на имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности. Именно этим вызваны ограничения и запреты в отношении публичных субъектов, направленные на создание конкурентных условий взаимодействия с ними и воспрепятствование использованию публичной компетенции в частноправовых отношениях[132].
Публичные субъекты, выступая в хозяйственном обороте в качестве носителей властных функций, а также в качестве юридических лиц, могут оказываться субъектами конкурентных правонарушений, которые они допускают в обеих этих ипостасях, но, главным образом, будучи исполнителями властно-распорядительных функций.
Здесь важно отметить, что за вред, причиненный как незаконными действиями, так и незаконным бездействием властных органов и их должностных лиц, а также за правомерное действие указанных субъектов, причинившее вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица, предусмотрена гражданско-правовая ответственность.
В ст. 16 ГК РФ указано, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. А на основании ст. 161 ГК РФ должен быть компенсирован ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц или иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия.
Возмещение вреда, причиненного хозяйствующим субъектам в результате властно-распорядительной деятельности публичных субъектов, производится в рамках гражданских охранительных правоотношений в том случае, если отсутствуют основания для их привлечения к административной ответственности, а также и тогда, когда имеет место привлечение публичных субъектов к административной ответственности, поскольку в данном случае основания, цели и субъекты ответственности будут различаться. Ответственность публичных субъектов является производной от «качества» юридического факта. В зависимости от того, относится ли юридический факт к категории административных правонарушений, допущенных публичными субъектами, либо действий (бездействия) данных субъектов, причинивших вред, к ним должны быть применены, соответственно, меры гражданско-правовой или административной ответственности.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ[133]) до 2007 года почти не было санкций за непосредственное совершение должностным лицом органа публичной власти антиконкурентных действий, запрещенных законодательством. Исключением были нормы ст. 14.9 КоАП РФ, в которой устанавливалось, что действия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, то есть недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации, влекут наложение административного штрафа в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей[134].
Указанный пробел приводил к возникновению практически неустранимого противоречия между наличием запретов, установленных для публичных субъектов законодательством о конкуренции, и невозможностью привлечения их к ответственности за совершаемые нарушения.
Был найден способ привлекать публичных субъектов к ответственности косвенным образом через наложение штрафа за неисполнение им предписания антимонопольного органа, содержащего требование прекратить нарушение антимонопольного законодательства, например отменить незаконный акт, ограничивающий конкуренцию, однако эти возможности были явно недостаточны для защиты конкуренции от незаконных действий и актов публичных субъектов.
В 2009 году в КоАП РФ в рамках так называемого второго антимонопольного пакета были внесены изменения, которые существенно усилили административную ответственность публичных субъектов за нарушения антимонопольного законодательства.
С этого времени административной ответственности подлежали практически любые незаконные антиконкурентные действия (бездействия) и акты публичных субъектов.
Линия на расширение перечня запретов на совершение антиконкурентных действий публичных субъектов была продолжена в рамках третьего антимонопольного пакета путем дополнения ст. 15 ЗоЗК запретами в отношении ограничивающих конкуренцию актов и действий (бездействия) органов власти и связанных с ними организаций. Появилось запрещение принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к созданию дискриминационных условий; установлению и (или) взиманию не предусмотренных законом платежей при предоставлении государственных, муниципальных или сопутствующих услуг, а также законодательно не обоснованной даче хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара.
Нормы об административной ответственности публичных субъектов за действия (бездействие), характеризующиеся явной опасностью для конкуренции, содержатся не только в ЗоЗК, но и в иных актах, например, в Федеральном законе от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»[135] (далее – Закон о торговле). В п. 3 ст. 15 Закона о торговле к числу запрещенных антиконкурентных действий публичных субъектов отнесено понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления.
Д.А. Петров, вводя в научный оборот понятие субъектов, обладающих публичной компетенцией, указывает, что они не принимают непосредственного участия в конкурентной борьбе, но реализуя властные полномочия, способны оказать решающее воздействие на условия обращения товаров (работ, услуг), повлиять на принимаемые хозяйствующими субъектами решения, создать неоправданные преимущества отдельным хозяйствующим субъектам и иным негативным образом воздействовать на состояние рынка[136].
Учитывая особое правовое положение государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также их органов и должностных лиц, законодатель ввел ряд запретов и ограничений с целью минимизации негативного влияния на конкурентную среду с их стороны.
Защитные механизмы от негативного воздействия со стороны органов публичной власти содержатся в отдельной главе III (ст. 15–16) ЗоЗК, а также в ст. 17–21 ЗоЗК.
Органам публичной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), а равно запрещаются соглашения между органами публичной власти или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Частные случаи запрещенных действий (бездействия) и их последствий представлены в ст. 15–16 ЗоЗК.
Если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим публичным субъектом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая ему принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), требования о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 ЗоЗК, подлежат удовлетворению.
