Коллектив авторов - Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве
При квалификации поведения публичных субъектов как нарушения ст. 15 ЗоЗК необходимо учитывать, что акты и действия (бездействие) органа публичной власти образуют нарушение ст. 15 ЗоЗК только при наличии совокупности обозначенных выше обстоятельств. Отсутствие любого из приведенных элементов не позволяет квалифицировать поведение публичного субъекта в соответствии с названной нормой Закона. В частности, если неправомерное поведение публичных субъектов не повлекло негативного воздействия на состояние конкуренции, то это указывает на отсутствие состава антимонопольного нарушения. Такое поведение выведено за рамки антимонопольного регулирования. Однако это не означает отсутствия правонарушения со стороны публичного субъекта, который может привлекаться к административной ответственности при наличии для этого оснований.
Ст. 16 ЗоЗК установлен запрет соглашений между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Список примерных последствий нарушений данной статьи, являющийся открытым, содержит четыре пункта, в которых поименованы наиболее часто встречающиеся реальные или потенциальные последствия нарушений:
1) повышение, снижение или поддержание цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;
2) экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар;
3) раздел товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);
4) ограничение доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранение с него хозяйствующих субъектов.
В ст. 8 ЗоЗК содержится определение действий, которые являются согласованными действиями хозяйствующих субъектов, но на согласованные действия публичных субъектов данная статья не распространяется.
Антиконкурентные соглашения относятся к самым опасным нарушениям антимонопольного законодательства с участием публичных субъектов, поскольку они приводят к серьезным негативным последствиям для общества и экономики, среди которых: повышение или поддержание цен; раздел товарных рынков по территориям, объемам, ассортименту товаров, составу продавцов или покупателей; ограничение доступа на товарные рынки или устранение с них хозяйствующих субъектов; необоснованное установление различных цен на один и тот же товар.
В 1 полугодии 2013 г. ФАС России было возбуждено 181 дело о нарушении ст. 16 ЗоЗК и вынесено 152 решения о нарушении этой статьи. В 2013 г. число выявленных нарушений статьи 16 ЗоЗК уменьшилось по сравнению с предшествующим периодом почти на 30 %. Основную массу нарушений (62 % от их общего количества) составляет ограничение доступа на рынок и выхода с рынка[144].
Среди нарушений примечательно соглашение между Россельхознадзором и некоммерческим объединением «Ассоциация производственных и торговых предприятий рыбного рынка», по результатам которого был ограничен доступ на товарный рынок поставок норвежской рыбы в Россию и произошло устранение с него хозяйствующих субъектов[145].
Несколькими хозяйствующими обществами был создан картель по разделу рынка поставок норвежской рыбы в Россию по объему продажи, покупки товаров, составу продавцов. «Ассоциация производственных и торговых предприятий рыбного рынка» координировала этот картель. Антимонопольным органом данные действия были квалифицированы одновременно по нескольким статьям Закона о защите конкуренции – п. 3 ч. 1 ст. 11, ч. 5 ст. 11 и ст. 16.
Еще пример: в октябре 2011 г. администрация Кемеровской области, РЖД и операторы подвижного состава под предлогом борьбы с заторами на железнодорожных путях, препятствующими отгрузке угля, провели совместные совещания и решили сократить число операторов, предоставляющих вагоны для вывоза этого груза с Кузбасса[146]. В результате заключенного соглашения количество участников рынка операторских услуг в Кемеровской области должно было сократиться с 230 до 16. Таким образом, рынок был поделен по территориальному принципу, составу покупателей и объему продаж. Участниками сговора были созданы условия, ограничивающие доступ на рынок для других операторов. Реализация этого антиконкурентного соглашения существенно ограничила конкуренцию на рынке предоставления операторских услуг подвижного состава, нарушила права добросовестных участников рынка и не привела к решению проблем с вывозом угля с территории Кемеровской области. К ответственности за нарушение ст. 16 ЗоЗК были привлечены администрация Кемеровской области, ОАО «РЖД», операторы подвижного состава.
Серьезным фактором, ограничивающим конкуренцию, могут являться действия публичных субъектов, выражающиеся в предоставлении неформальных преференций, создании искусственных барьеров, дискриминационном подходе к оказанию государственных (муниципальных) услуг, проведении необоснованных проверок, организации давления посредством использования административного ресурса[147].
Необоснованные административные барьеры снижают стимулы входа на рынки новых участников, повышают непроизводственные издержки и создают условия для коррупции. Во многих сферах сохраняются ограничения на вход новых участников на рынки в виде необходимости получения от государственных органов различных разрешений, согласований и заключений.
Разнообразные формы государственного регулирования административного характера (ведение многочисленных реестров и регистров, аттестация и аккредитация хозяйствующих субъектов, различные экспертизы, предоставление разрешений и согласований) остаются недостаточно оцененными с правовой и экономической точки зрения, а также с позиций их избыточности и коррупциогенности.
На региональном и муниципальном уровнях используются практика неформальных преференций, создания искусственных барьеров, дискриминационный подход к оказанию государственных услуг, проведение необоснованных проверок, организация давления на конкурентов посредством использования административного ресурса. Это существенным образом ограничивает позитивную роль справедливой конкуренции и завышает издержки общества и экономики.
Так, в качестве антиконкурентных действий могут рассматриваться заявления должностных лиц, как, например, прозвучавшее в Послании Губернатора Самарской области намерение помочь областным поставщикам занять доминирующее положение на розничном рынке алкогольной продукции, доведя долю местных производителей до 80 %[148]. У ФАС России были основания полагать, что реализуя послание Губернатора Правительство Самарской области, указанные производители алкогольной продукции Самарской области заключили антиконкурентное соглашение, целью которого являлось ограничение доступа на товарный рынок для других хозяйствующих субъектов, не входящих в это соглашение.
К подобным заявлениям принадлежат и публичные заявления о возможном росте цен на товары в рамках обнародования прогнозов развития рынков и роста цен. ФАС России считает подобные публичные заявления недопустимыми, так как их результатом может явиться необоснованный рост цены на продукцию, не учитывающий объективных рыночных факторов ее формирования[149]. Такие действия публичных субъектов могут быть расценены антимонопольным органом как координация экономической деятельности независимых хозяйствующих субъектов, которая приводит или может привести к ограничению конкуренции.
Публичные субъекты не являются непосредственными координаторами экономической деятельности по смыслу законодательства о защите конкуренции, которое под координацией экономической деятельности понимает согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов и не осуществляющим деятельности на товарном рынке, на котором осуществляется согласование действий хозяйствующих субъектов.
Координатор должен обладать определенной властью над координируемым, а последний должен эту власть добровольно признавать в силу экономического интереса, тогда как публичный субъект обладает не экономической (хозяйственной) властью, а властью административной (политической).
