Коллектив авторов - Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве
Конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях создания условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности экономики, модернизации производств и обеспечения потребностей граждан в товарах и услугах экономически эффективным способом.
Защиту конкуренции можно рассматривать в качестве одного из принципов, на которых строится, но которыми не исчерпывается правовое регулирование отношений в этой сфере[106]. Целью антимонопольного регулирования является формирование вариантов правомерного поведения субъектов в условиях постоянного изменения экономических параметров, предопределяющих конкурентное состояние рынков. Антимонопольное регулирование является не только важным инструментом защиты конкуренции, но и обеспечивает непосредственное и оперативное воздействие на угрозы ограничения конкуренции, а также предупреждает их возникновение.
Особое место в российском механизме антимонопольного регулирования занимают меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий органов публичной власти, что резко отличает отечественное законодательство от зарубежных аналогов, в котором подобные нормы отсутствуют, т. к. государство изначально рассматривается в качестве субъекта, защищающего конкуренцию, а не препятствующего ей[107].
Термин «публичная власть» или «орган публичной власти» не получил официального закрепления в Конституции РФ, равно как и в федеральном законодательстве, однако, поскольку и государственная и муниципальная власть имеют единый источник – многонациональный народ Российской Федерации, действуют в целях выражения и защиты общественных интересов, употребление системной категории «публичная власть» в доктринальной литературе и правоприменительной практике выглядит вполне оправданным[108].
Понятие «публично-правовые образования» употребляется в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»[109] для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.
Термин «должностное лицо» встречается в текстах многих нормативных актов, но далеко не всегда в них он употребляется в одном и том же смысле. Наиболее исчерпывающим образом определение должностного лица сформулировано в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ)[110]: «Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».
В настоящем параграфе в качестве понятия, объединяющего термины «орган публичной власти», «должностное лицо (должностные лица)» и «публично-правовые образования», будет использоваться словосочетание «публичные субъекты», в отсутствие указания на иное содержание.
Публичные субъекты, предпринимающие в соответствии со своими полномочиями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства, общества, физических и юридических лиц, следовательно, за нарушение этих интересов должна быть установлена правовая ответственность[111].
Поскольку одной из задач конкурентной политики названо повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий публичных субъектов посредством совершенствования антимонопольного регулирования, что принадлежит к функциям Федеральной антимонопольной службы России (ФАС России)[112], деятельность по пресечению антиконкурентных действий и соглашений органов публичной власти осуществляется ФАС России непосредственно и через ее территориальные органы.
Антимонопольные органы выявляют, расследуют и пресекают антиконкурентные действия (бездействия) органов власти (ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135 – ФЗ «О защите конкуренции»[113] (далее – ЗоЗК), случаи заключения органами власти соглашений с хозяйствующими субъектами, которые ограничивают конкуренцию (ст. 16 ЗоЗК), случаи заключения договоров с нарушением антимонопольных требований к торгам и запросам котировок цен (ст. 17 ЗоЗК), заключение договоров в отношении государственного имущества при владении и распоряжении им (ст. 17.1 ЗоЗК), заключение договоров с финансовыми организациями (ст. 18 ЗоЗК), порядок предоставления государственных и муниципальных преференций с нарушением требований антимонопольного законодательства (ст. 19–21 ЗоЗК), непредставление или представление заведомо ложной информации по запросу антимонопольного органа (ст. 25, 25.4 ЗоЗК) и принимают меры по восстановлению конкуренции.
Целями деятельности ФАС России в данном случае являются обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства публичными субъектами; стимулирование органов публичной власти к осуществлению ими проконкурентной политики в подконтрольных сферах деятельности; обеспечение максимального участия в работе по пресечению нарушений антимонопольного законодательства органами публичной власти других контрольных органов и общественных организаций.
Работа ФАС России по предотвращению и пресечению антиконкурентного вмешательства органов публичной власти в функционирование рынков представляет собой составную часть работы всего управленческого аппарата по борьбе с коррупцией и снятию административных барьеров для развития предпринимательства и конкуренции.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. № 685 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития конкуренции»[114] положения о Федеральной службе по тарифам (ФСТ России), Минтрансе России, Минрегионе России, Минэнерго России, Минприроды России, Минкомсвязи России, Минэкономразвития России, Минпромторга России, Минсельхоза России, Росалкогольрегулирования, Минобрнауки России, Минкультуры России, Минздрава России дополнены функциями по развитию конкуренции в установленной сфере деятельности. В положения об указанных федеральных органах исполнительной власти внесено следующее дополнение: «разрабатывает и реализует меры по развитию конкуренции на товарных рынках, включая выполнение соответствующих целевых программ, в установленной сфере деятельности».
С целью установления ключевых показателей эффективности для заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и во исполнение указа Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности»[115] принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2014 г. № 570-р «Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года)»[116], которым утверждены соответствующие ключевые показатели эффективности.
Еще в XIX веке было признано затруднительным определить пределы государственного вмешательства в экономику, однако предпринимались попытки установить экономические последствия исполнения публичными субъектами своих функций в сфере государственного управления в части регулирования, ограничения и охраны интересов собственников и иных субъектов экономической деятельности[117]. В XXI веке необходимость в упорядочении рынков государством на законодательной основе является объективным фактором существования конкурентной среды. Государственное регулирование экономической, в том числе и предпринимательской, деятельности осуществляется посредством деятельности органов публичной власти.
В то же время, публичные субъекты рассматриваются как акторы, которые в силу своего исключительного властного положения и преимуществ могут выступать в качестве сдерживающих факторов для создания нормальной конкурентной среды[118]. Такое влияние публичные субъекты могут оказывать путем принятия ограничивающих конкуренцию актов, совершения действий или бездействия, которые могут нанести вред конкуренции, заключения ими соглашений, ограничивающих либо потенциально ограничивающих конкуренцию, совершения ими согласованных действий.
