Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование
Конечно, иногда это бывает, как в сказке про Братца Кролика, когда фраза «Только не бросай меня в терновый куст» становится лейтмотивом формирования проекта, и при ближайшем рассмотрении выходит, что, сами того не осознавая, власти фактически предлагают инициатору проекта «два проекта по цене одного».
Инвестиционные декларации
Как работает инициирование проекта в настоящее время? Существует ряд ограничений, которые предстоит преодолеть, чтобы государство объявило конкурс на реализацию того или иного проекта ГЧП.
Что необходимо для того, чтобы он был объявлен? Собственно конкурсная документация. Но ее подготовить стоит не один десяток миллионов, которые власти должны потратить на запуск проекта. До этого необходимо подготовить финансово-экономическое обоснование. Провести сравнительный анализ, сделать предварительный технический анализ, организационно-правовой, много еще чего, включая в некоторых случаях даже проектную документацию. И только после этого выходить на стадию подготовки конкурсной документации.
За это все должен кто-то заплатить. Инвестиционных фондов, финансирующих посевную предконкурсную стадию, как это устроено во многих других странах, у нас еще не народилось. Хотя это вопрос времени. Больше ни один тип финансовых инвесторов не возьмет на себя риск этой стадии. А раз внешних источников финансирования нет, то остается государство или частный инициатор. Естественно, желанием частника становится попытка, с одной стороны, катализировать интерес государства к тому, чтобы заняться проектом, а с другой – не быть инвестором.
Итак, заинтересованный частник начинает писать в различные причастные государственные органы письма, в которых расхваливает свою идею, доказывая государству, что оно, занявшись этим проектом, может добиться быстрых и эффективных результатов. Это гениальное бумажное творение сдается в канцелярию профильного властного учреждения. И начинается ожидание итога. Как это ни покажется странным, редко когда считают, что им могут ответить отказом. Да честно говоря, он напрямую и редко формулируется. Обычно приходят ответы о том, что в каких-то стратегических документах что-то подобное предусмотрено, только не на 20NN год, поэтому обращайтесь в 20NN+1 году, тогда и обсудим.
И это несмотря на то, что, скорее всего, документ был не просто сдан в канцелярию, но до этого уже была проведена традиционная череда действий. Инициатор проекта делал стенды на выставках, добивался того, чтобы начальники по сценарию делали «подход» именно к его стенду, там им долго рассказывали о содержании будущего проекта, а потом еще и передавали соответствующие письма. После чего считалось, что запуск проекта гарантирован, поскольку, по мнению всех окружающих, «начальнику точно понравилось». А кто-то когда-нибудь видел или, может, часто слышал о том, что на таких мероприятиях говорилось, что проект плохой и делать не будем? Я за все годы таких историй помню только лишь пару-тройку.
Да, у нас даже на одной из выставок «предварительно одобрялся» проект о том, что вместо строительства дорог нам нужно переходить на передвижение на принципиально ином виде транспорта – что-то среднее между вертолетом и индивидуальной летающей тарелкой. Такой проект действительно существует и действительно разрабатывается. И он на самом деле получает «одобрения». Кстати, не самый плохой проект, и с точки зрения логики многое в нем разумно.
В свое время было подсчитано, что по итогам всяких обращений власти страны уже предоставили таких «предварительных» обещаний в совокупности на 8–10 ВВП страны. Реализовать это все невозможно. Поэтому от иллюзий возвращаемся к практике.
Так что же происходит после того, как письмо сдано в канцелярию и расписано профильным подразделениям?
Во-первых, стоит понимать, что за вашим курьером в очереди в канцелярию стояло еще пять других с аналогичными обращениями по другим проектам. И только в ваших глазах ваш проект лучше, чем остальные.
Во-вторых, если ваш проект прямо или косвенно не поименован в каких-то государственных стратегических документах, то все закончится относительно быстро. Если чиновникам не на что опереться из ранее утвержденного, то это только ухудшает положение. Проще отказать сразу, предложив сначала попасть в подобного рода документы – в стратегию развития чего-нибудь или в соответствующую федеральную целевую программу.
Если проекта нет в программных документах, то стоило провести предварительную подготовку. Это можно сделать, но само по себе такое действие не приведет к искомому результату.
В-третьих – и это главное, – даже если чиновники будут очарованы идеей вашего проекта, то им для того, чтобы сначала одобрить проект внутри себя, а потом объявить конкурс, придется лихо потратиться на предварительную стадию. С учетом сроков бюджетного планирования у вас уйдет примерно года два. Но это время не просто спокойного ожидания, а активной работы, ежедневного труда с вашей стороны, поскольку, как только отвернетесь на минутку, ваш проект тут же заменят другим, и власти начнут тратиться на подготовку совершенно иного проекта.
В итоге, понимая, что деньги требуются не столь уж и большие, а время дорого (например, вы не можете начать эксплуатацию завода, пока к нему автодорогу не подвели), многие принимают решение сделать все за власти.
Делают ли они это в рамках официальной инициативы или нет, в данном контексте особого значения не имеет. Хотя может иметь таковое, когда нужно будет передать в собственность властям проектную документацию, сделанную за частный счет. При условии, что вы вообще смогли ее сделать. Иначе они не могут объявить свой конкурс.
Итак, вся макулатура сделана. Причем добротно и качественно. Но это еще ничего не значит. Передавая ее ведомству, которое направит ее на согласование в свои подразделения и иным причастным госорганам, надо быть готовыми к тому, что в процессе согласования появятся «небольшие» правки, которые будут настолько важными, что сведут на нет большую часть ваших усилий. Итог всегда примерно одинаков: за счет вот таких вот «реверсивных» согласований происходит двух-трехкратное исправление всего пакета документов. С соответствующим увеличением бюджета, который постепенно перестает быть относительно небольшим.
Но, даже проделав все это, не стоит расслабляться. Может выйти так, что вы только что выбросили деньги, время и усилия на ветер. Например, вы все это делали, считая, что оптимальная модель, интересующая вас, – концессионная. Власти же, приняв от вас все материалы, потом установили, что нет, будем проводить конкурс на контракт жизненного цикла, но не в классическом формате ГЧП, а через инструментарий госзакупок. И все. Что-то поделать с этим будет очень сложно.
Понимая, что на любом этапе проработки материалов по предстоящему проекту может произойти такая коллизия, частники находятся по отношению к интересующим проектам в подвешенном состоянии – ни вперед, ни назад.
По ряду проектов со временем стала применяться инициатива, которая существенно снижает риски и для государства, и для частников, экономя деньги и время.
Какие необходимо им обоим решить задачи? Государству – как можно быстрее понять, будет ли тот или иной проект востребован частным капиталом. А тому, в свою очередь, заранее определить, будет ли проект поддержан государством в том случае, если он проинвестирует в подготовку материалов. Будет ли заранее определено, в какие сроки и в каком инвестиционном формате власти проведут конкурс.
Решение, подсказанное в одном из проектов, состоит в том, что можно не сразу готовить весь пакет документации, а на первом этапе подготовить инвестиционную декларацию проекта. Ее иногда еще называют меморандумом. Не нужно путать с аналогичным документом, который существует у различного рода фондов. У них это документ зачастую на 10–20 страниц, имеющий совершенно иное содержание.
Инвестдекларация – установление консенсуса между властями и частником
Инвестиционная декларация проекта – документ, включающий предварительную финансовую, инвестиционную, организационную, правовую, бизнес-модели всего будущего проекта. Инвестдекларация достаточно точно описывает предстоящий проект и обязательства сторон в его рамках.
По сути, будучи неоднократно обсужденной между различными госорганами, финансистами и частными компаниями, ее задача – установить некий консенсус по ряду вопросов. Одинаково ли все понимают, что проект стоит реализовывать именно в таком инвестиционном формате? Одинаково ли все понимают распределение прав и обязанностей между сторонами проекта? Одинаково ли все понимают иные ключевые аспекты проекта?
В итоге через сито большого количества согласований между государством и рынком проходит не полный пакет документов, корректировать который долго и дорого, а документ, устанавливающий консенсус лишь по ключевым вопросам. Только после того, как он будет согласован, можно вкладываться как государству, так и частнику в проработку детального комплекта предконкурсной и конкурсной документации.
