Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование
Редкий случай в нашей стране и в мировой практике, но государственные органы – не все, но те из них, кто тратил последние годы на это усилия, – демонстрируют большую эффективность, чем представители бизнеса. Хотя в последнее время остальные ведомства начинают наверстывать данное упущение, но даже у наиболее продвинутых из них на это уйдет не один год.
Кроме того, государственными органами уже накоплен методом проб и ошибок чрезвычайно значимый и важный негативный опыт. Как говорится, за одного битого двух небитых дают. Потому властям чрезвычайно важно наладить информационный обмен не только по успешно реализованным или реализуемым проектам, но и по тем, которые потерпели неудачу и пошли ко дну, так и не дойдя до стадии юридически обязывающих инвестиционных документов. Конечно, в таких случаях всегда возникает вопрос относительно «чести мундира», но необходимо на ведомственном или надведомственном уровне его преодолеть, иначе значительное количество бесценнейшего негативного опыта просто пропадет зря. Тогда очередной госорган, выходящий на рынок ГЧП, будет вынужден нарабатывать свои «скелеты в шкафу» самостоятельно. За деньги налогоплательщиков, между прочим.
Патернализм законодательный
Как-то так постоянно происходит в нашей стране, что вместо того, чтобы что-то делать самим, мы начинаем ждать от кого-то поддержки и помощи. Ладно, если бы мы уже сделали свою часть работы, а потом просили помощи. Но обычно разговор между государством и бизнесом складывается по-другому: «У меня еще ничего нет, но я начну делать что-то, если вы мне точно пообещаете поддержку, правда, в каком виде и объеме, мне еще непонятно, но без обещаний с вашей стороны делать ничего не буду».
Ранее мы уже с вами говорили о так называемом «юридическом иждивенчестве». Обычна ситуация, при которой и бизнесмены, и чиновники вместо того, чтобы воспользоваться возможностями компиляции различных норм права, начинают лоббировать изменение законов «под себя» или принятие индивидуальных нормативных актов. Даже если им удается это сделать, то со временем приходит понимание, что по каким-то причинам это не сработало и такой ход ощутимых результатов не дал. Зато времени и ресурсов на такие попытки тратится обычно уйма.
Кстати, не утверждаю, что нет необходимости выпуска индивидуальных законов или корректировки нормативной базы. Отнюдь. Иногда это единственный выход. Но это «иногда» встречается относительно редко по сравнению с тем, как часто это пытаются делать.
Более простая, но имеющая более значимые последствия для рынка ситуация юридического иждивенчества состоит в том, что представители различных отраслей считают, что пока нет прямого закона именно об их сегменте, то нет возможности запускать те или иные проекты. Говорят о том, что нам не хватает нормативного регулирования для запуска проектов. Иногда это так и есть на самом деле. Но в большинстве случаев это все же своеобразная универсальная отговорка, позволяющая ничего не предпринимать.
ЕЭК ООН в своих рекомендациях признает, что общая нормативная база гораздо эффективнее и выглядит существенно надежнее для потенциальных инвесторов, чем индивидуальная, годящаяся под тот или иной проект. Соответственно, делать специализированную нормативную базу мало того, что каждый раз хлопотно и затратно, так и еще и контрпродуктивно, поскольку не ускоряет, а удлиняет инвестиционный процесс. В принципе, это азбучная истина, известная всем с университетской скамьи, но чем дальше мы отходим от собственных времен студенчества, тем реже о ней вспоминаем. Поскольку ссылаться на учебники вроде не очень серьезно, то упоминание Комиссии ООН, на мой взгляд, вполне уместно.
Специализированное законодательство, применяемое к проектам инвестиций инфраструктуры, более ущербно, чем развитое «штатное», не только в контексте интересов потенциальных спонсоров. Считается общим мнением признание факта того, что недостаточность развития универсального законодательства неминуемо приводит к существенным дефектам проектов, таким как слишком значительное увеличение периода переговоров между государством и частным сектором, затягивание принятия решений со стороны властей, серьезные столкновения на переговорах между сторонами при распределении рисков, некачественная оценка экономической и бюджетной эффективности проектов, находящихся в процессе реализации. В конечном счете эти и иные факторы могут привести не только к риску остановки переговоров по проекту до стадии заключения, но и к значительному увеличению риска отмены уже реализуемого проекта.
Впрочем, это не означает, что специальное регулирование отдельных проектов, а уж тем более категорий проектов вовсе никогда не имеет смысла. Наоборот, существуют исключения, которые только подтверждают правила, но стремление к ним не может быть повсеместным.
Во многих случаях толком никто не может ответить на вопрос о том, какого именно нормативного регулирования не хватает. А во всех ситуациях, когда были пролоббированы решения о необходимости изменения законов, очень скоро выяснялось, что изменения оказались не настолько системными, как ожидалось, и законы приходилось править снова и снова.
А если и приводят примеры, то в основном они касаются столь сложных конструкций, что непонятно, почему не делать проекты в более простых форматах, которые вполне подходят. Наверное, для части проектов у нас действительно не хватает нормативки. Но это только в отношении части проектов. И без ответа остается вопрос, почему не запускаются те проекты, для которых никакого изменения нормативной базы не нужно.
Патернализм инвестиционный
Временами патернализм проявляется не только в нормативно-законодательной сфере, но и в финансово-инвестиционной. Одна из самых популярных тем 2014–2015 гг. – Фонд национального благосостояния (ФНБ). Правда, стоит исходить из того, что подавляющая часть средств, заложенных в нем, для тотального большинства участников рынка закончилась не начавшись.
Но попытки получить что-то из специализированных и универсальных государственных авуаров были и все предыдущие годы. Начались они с того момента, когда в бюджете России вообще стали появляться какие-то деньги, которые могли быть направлены на инвестиционные цели. В предыдущие годы источниками, на которые многие претендовали, были Инвестиционный фонд, софинансировавший федеральные и региональные проекты, деньги пенсионеров, государственные гарантии и контргарантии, ФЦП и ФАИП (впрочем, эти инструменты еще остаются).
Естественно, абсолютно правильно и разумно пытаться получить дешевое государственное фондирование на весь проект или его часть. Вопрос состоит в том, что в большинстве случаев частные и иные интересанты проектов особо не утруждали себя качественной подготовкой соответствующих запросов и заявок.
В таком случае, не сделав своей части работы, они вынуждены прикладывать больший, чем необходимо, политический ресурс для лоббирования своего проекта. Но наличие такого ресурса зачастую лишь «гигиенический» минимум для того, чтобы играть в инфраструктурно-инвестиционные игры. Анализируя почти десять последних лет, могу сказать, что никто не отменял необходимости качественной проработки материалов, что происходит крайне редко. Тот же, кто это все же делает, существенно экономит свои политические связи, а иногда и вовсе обходится без этого. Хотя все же это бывает не так часто.
Кроме того, подтверждением искаженной логики в таких случаях служит отсутствие сколько-нибудь качественного запасного плана. Заявки на различные виды софинансирования со стороны государства, подаваемые частными компаниями, обычно безальтернативны, не предусматривают каких-то иных вариантов действий в случае, если решение государства о поддержке будет отрицательным.
Кстати, многие из проектов, не прошедших сито отбора ФНБ, могли бы быть профинансированы с участием государства из других, государственных же источников. Однако частные компании этого инициативно не предлагали, а государство справедливо полагало, что, видимо, это не его дело – давать советы по альтернативному получению у него же денег.
Такие вот «очереди» за государственными финансами порождают патерналистский подход и у ведомств, и у частного бизнеса. Так было и в кризис 2008–2009 гг.
Никаких государственных средств по линии ФНБ для всех заявленных за 2014–2015 гг. проектов точно не хватило бы, что было очевидно всем с самого начала. Но все, кто готовил свои запросы, на год приостановили работы по проектам в надежде, что, может, как раз они и будут теми счастливчиками, которые получат государственные деньги.
Как сказал мне один из руководителей своеобразной «федеральной отборочной комиссии – 2015»: «Будет как в 2007–2009 гг. – финансирование от государства в итоге получат лишь 10–15 проектов. Остальным от участия в “смотринах” будет только больше вреда. Потому что в ожидании решения расслабятся все сто, которые заявились. Еще 1000 проектов решат для себя на будущее, что не стоит и подаваться. А ведь, может, среди них как раз и были те, кого и стоило бы поддержать. Но ни мы, ни владельцы проектов об этом даже никогда не узнаем».
