Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Статус субъектов Федерации – базовый видовой статус российских регионов. В то время как статусы «входящей» и «включающей» территориальных единиц – это другие видовые статусы. Грубо говоря, есть единый для всех набор прав и обязанностей, и есть наборы прав и обязанностей только для определенных групп регионов. По состоянию на 1993 г. один российский край и шесть областей являлись одновременно субъектами Федерации и «включающими» единицами, девять автономных округов – субъектами Федерации и «входящими» единицами. [112]
О таких тонкостях никто не задумывался, тем более что некоторые округа в 1990-е гг. взяли курс на отделение от края, областей. «Вырваться на свободу», добившись принятия специального Закона, удалось только ЧАО. Остальных, включая ХМАО и ЯНАО, Центр осадил. Им оставалось только всячески демонстрировать самостоятельность, к примеру, отказываясь проводить на своих территориях краевые или областные выборы. Особенно жестко вели себя именно ХМАО и ЯНАО, а также ТАО.
В качестве регуляторов отношений между краем, областями и входящими в их состав автономными округами Конституция называет федеральный закон и договор между органами государственной власти (ч. 4 ст. 66). В 1990-е гг. предпринимались попытки принять закон об основах отношений края, областей с автономными округами, но успехом они не увенчались. Что до договоров, то они активно заключались, и некоторые из них сыграли свою положительную роль в снятии спорных вопросов, налаживании сотрудничества и т. д. Однако их юридическое качество в целом было невысоким.
В конечном счете проблему пришлось решать Конституционному Суду. В Постановлении от 14 июля 1997 г. было четко указано, что территория «входящего» автономного округа есть составная часть территории края или области, а население округа – часть населения края или области. Поэтому население округа должно принимать участие в выборах в краевые или областные органы власти. Но «вхождение – включение» не умаляет статус округа как субъекта Федерации, не лишает его права на законодательство, систему органов государственной власти и пр. Оно создает основания для распространения юрисдикции края, области на окружную территорию, но это распространение не происходит автоматически, а должно опосредоваться законами и договора ми. По сути, Суд пусть косвенно, но все же признал различие между статусами, с одной стороны, субъектов Федерации, а с другой – «входящих» и «включающих» территориальных единиц.
Вместе с тем судьи постановили, что федеральным законом могут быть определены случаи и пределы распространения полномочий края или области по предметам совместного ведения Федерации и регионов на округ. Иначе говоря, Центр якобы вправе передать краю, области осуществление полномочий округа (сами полномочия от одного региона другому передать нельзя никоим образом), то есть установить между ними субординационные отношения. Причем отсутствие договоров между краем или областью и округом, по мнению Суда, не может считаться препятствием для такого законодательного решения. Данная позиция многими специалистами оценивалась как крайне спорная, поскольку она полностью перечеркивает конституционные установления о равноправном положении регионов в Федерации и об их равноправии в отношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 1, 4 ст. 5).
Выше уже говорилось, что статус субъекта Федерации для российских регионов базовый, то есть он влияет на все другие их статусы, он первичен. Равноправие, безусловно, исключает «подчинение» округа краю без его на то согласия. «Подчинение», то есть передача округом осуществления полномочий по предметам совместного ведения Федерации и регионов и по предметам собственного ведения регионов или согласие осуществлять некие полномочия совместно, предопределено «вхождением – включением», но должно оформляться только договорным путем. Вмешательство федерального законодателя в этой связи допустимо лишь в исключительных случаях, в частности для закрепления обязательности участия округов в краевых или областных выборах и референдумах.
Следовательно, федеральной власти надлежало сделать ставку на договорное регулирование и использовать свой властный ресурс для убеждения или, будем прямо говорить, принуждения к заключению договоров. Те же ХМАО и КАО нельзя сравнивать ни по уровню экономического развития, ни по доходам бюджета, ни по численности населения. Поэтому тем более нужна была тонкая договорная настройка: в одном случае передача области или краю осуществления максимального объема окружных полномочий, в другом – только договоренности о совместной реализации полномочий областью и округами и т. д.
У Центра долгое время не было ясной позиции относительно будущего сложносоставных регионов. Можно вспомнить, например, что заявил Президент во время своей рабочей поездки в Красноярский край в марте 2002 г. В то время отношения между краем и ТАО в очередной раз обострились из-за споров о принадлежности города Норильска и его спутников (исторически это был краевой анклав внутри ТАО), на территории которых расположены производства «Норильского никеля», и соответственно о налоговых платежах. Путин тогда высказался за урегулирование спорных вопросов посредством заключения договора. «Конечно, Красноярский край – это сложно выстроенный субъект Российской Федерации, может быть, даже излишне усложнен. Не думаю, что это в свое время было сделано правильно. Но поскольку так получилось, ничего с этим не поделаешь, нужно исходить из того, что мы имеем» – из этих слов не следовало желания обратиться к радикальным решениям.
Тем не менее к ним, увы, пришли. В Законе 2003 г. закрепили, что все федеральные полномочия по предметам федерального ведения, осуществление которых возложено на регионы, и все полномочия регионов по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных субвенций (теперь это федеральные полномочия), осуществляются на территориях «входящих» автономных округов краевыми, областными органами власти. Что касается полномочий регионов по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов, то краю, областям передано осуществление на территориях округов 24 (наиболее важных) полномочий. [113]
Более того, в Законе записали, что доходы от собранных на территориях округов федеральных налогов, подлежащие по общему правилу зачислению в бюджеты регионов, должны поступать в краевой и областные бюджеты. Аналогичная норма содержится и в принятых в 2004 г. поправках к Бюджетному кодексу (Закон от 20 августа 2004 г.). Там же установлено, что дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФФПСРФ) для края, областей, в состав которых входят округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области и т. д.
Таким образом, с 2005 г. округа лишались практически всего. И власти, и денег. Считалось, что это будет подвигать их к объединению с краем, областями в новые регионы. Но кнут сочетали с пряником. В поправках к Бюджетному кодексу было предусмотрено исключение для автономных округов, которые пожелают слиться с краем, областями и проведут до 1 января 2006 г. объединительные референдумы. В отношении них норма о расчете дотаций из ФФФПСРФ для консолидированного краевого, областного бюджета, включая окружные бюджеты, должна начать действовать только с 1 января 2009 г. Остальные подпадали под нее с 1 января 2006 г. (Для объединяющихся регионов были введены и некоторые другие послабления.)
Не скрывалось, что на позицию Комиссии и президентуры существенное влияние оказали руководители Тюменской области и лично Сергей Собянин. Они ставили задачу как минимум увеличить доходы областного бюджета за счет ХМАО и ЯНАО, а как максимум – реально подчинить себе округа. Власти других «включающих» регионов были куда менее заинтересованы в столь жестком подходе – либо потому, что с «их» округов, что называется, взять нечего, а принимать на себя лишнюю ответственность никому не нужно, либо потому, что отношения с окружными коллегами были уже давно отрегулированы формальными и неформальными соглашениями.
Вместе с тем (под давлением окружных лоббистов) часть драконовских положений дополнили договорными «лазейками».
Край, область получили право через договор целиком или частично отказаться от законодательного поручения осуществлять на территориях округов полномочия: и федеральные по предметам федерального ведения, возложенные на регионы, и региональные (теперь федеральные) по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных субвенций, и региональные по предметам совместного ведения, реализуемые за счет региональных бюджетов, то есть передать осуществление всех этих полномочий округам (ст. 3 поправочного Закона 2003 г.). Договором также можно перенаправить округам доходы собираемых на их территориях от федеральных налогов и дотации из ФФФПСРФ в округа (п. 1 ст. 2617 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов», п. 4 ст. 56, п. 9 ст. 131 БК). Хотя последнее не согласуется с Конституцией, относящей федеральный бюджет и федеральные налоги к исключительному ведению Федерации (п. «з» ст. 71).
