Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Таким образом по сути перед нами договор об особенностях отношений между Россией и Татарией. Он не дает Республике специального статуса, содержательно не выходит за рамки федеральной Конституции. Но при этом сама она такой вид нормативных правовых актов не предполагает, а значит Договор в нее не вписывается, он – неконституционный .
Договор был внесен в Государственную Думу для утверждения через два дня после подписания. Закон об утверждении депутаты приняли 9 февраля 2007 г. Но 21 февраля Совет Федерации отказался его одобрить. Сенаторы утверждали, что их недовольство вызвано в том числе положениями о дополнительном языковом требовании к кандидатам на должность Президента республики и о вкладышах в паспорта. Основной же причиной отклонения заявлялась принципиальная недопустимость договорного регулирования федеративных отношений.
Совет Федерации вряд ли бы решился «выбраковать» уже подписанный Президентом Договор без предварительного согласования с Кремлем. Во всяком случае тот факт, что ни Путин, ни его Администрация сенаторов не одернули, означает, что их это решение вполне устроило. «Тонизировать» татарстанское руководство всегда полезно.
Шаймиев, естественно, не успокоился и добился подписания 26 июня 2007 г. новой редакции Договора (очевидно, что ему пришлось пойти на новые неформальные уступки). Текст практически ничем не отличался от прежнего, внесенная правка носила формальный характер – в преамбуле к ссылкам на конституции России и Татарстана добавились ссылки на федеральные и республиканские законы и т. д. Ни заголовок, ни статья 1 в соответствие с положениями Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» не приведены. 4 июля Дума приняла Закон об утверждении Договора, 11 июля его одобрил Совет Федерации (о прежних претензиях предпочли не вспоминать), 24 июля Закон подписал Путин.
Что касается Чечни, то с ее договором ситуация совершенно особенная. В 1991 г. власть в республике захватили сепаратисты, поднявшие антироссийский мятеж. Восстановление конституционного порядка затянулось на много лет и сопровождалось самой настоящей войной с криминально-террористическими группировками. Только в 2001 – 2002 гг. федеральной власти удалось приступить к формированию полноценных структур региональной власти, во многом это было связано со ставкой на фигуру Ахмада Кадырова. Он был Главой Администрации (2000 – 2003 гг.), а потом Президентом республики (2003 – 2004 гг.) Перед референдумом о принятии новой чеченской Конституции в 2003 г. представители Центра (в частности, тогдашний Руководитель Администрации Президента Александр Волошин) публично пообещали Кадырову договор, который зафиксирует специальный статус региона. После референдума по поручению Путина была сформирована рабочая группа по разработке договоропроекта. Однако из-за неадекватных амбиций и претензий чеченских лидеров, настаивающих на предоставлении им контроля над нефтедобычей и пр., дальше проектов дело не продвинулось ни при Кадырове (погиб в результате теракта в 2004 г.), ни при следующем Президенте Алу Алханове (2004 – 2007 гг.). В конце концов чеченская «специфика» и без того понятна всем, она отражена во многих правовых актах, Республике оказывается мощная финансовая поддержка, и потребность в договоре в этой связи совсем неочевидна. Поэтому новый Президент республики Рамзан Кадыров (назначен в 2007 г.), насколько можно судить, по согласованию с федеральным руководством, публично отказался от идеи российско-чеченского договора и даже осудил новый российско-татарстанский Договор.
По поводу возможности заключения договоров с другими регионами можно пока сказать одно: это станет реальностью толь ко в случае ослабления Центра, то есть возвращения к реалиям 1990– х гг. В настоящее время такой сценарий к счастью не представляется вероятным .
4Закон 2003 г. также прошелся кавалерийским наскоком и по проблеме «сложносоставности».
«Сложносоставные субъекты Российской Федерации», или, если точно, сложносоставные регионы, появились в ходе реформ федеративной системы в 1990-е гг. Но основа этой конструкции была заложена гораздо раньше.
В 1920 – 1930-х гг. в ряде краев и областей РСФСР были образованы национальные округа: Агинский Бурят-Монгольский (с 1958 г. Агинский Бурятский), Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Остяко-Вогульский (с 1940 г. Ханты-Мансийский), Усть-Ордынский Бурят-Монгольский (с 1958 г. Усть-Ордынский Бурятский), Таймырский (с 1940 г. Таймырский (Долгано-Ненецкий)), Чукотский, Эвенкийский и Ямальский (с 1940 г. Ямало-Ненецкий) и др. Изначально это были краевые или областные территориальные единицы со специальным статусом, обусловленным проживанием на соответствующих территориях народов, которым по причине малочисленности или отсталости не хотели предоставлять автономию. Союзная Конституция 1936 г. и российский Основной Закон 1937 г. преобразовали национальные округа в территориальные единицы СССР и РСФСР. При этом они остались в составе других территориальных единиц РСФСР (и СССР) – краев и областей, то есть конструкция «национальный округ в составе края, области» стала сложносоставной. По итогам конституционной реформы в СССР и РСФСР в 1977 – 1978 гг. оставшиеся к тому времени национальные округа были переименованы в автономные, хотя никаких новых прав им не дали, то есть автономиями не сделали. К тому времени АБАО входил в Читинскую область, КПАО – в Пермскую, КАО – в Камчатскую, НАО – в Архангельскую, УОБАО – в Иркутскую, ЧАО – в Магаданскую, ХМ АО и Я НАО – в Тюменскую, а TAO и ЭАО – в Красноярский край.
Действительно автономными округа стали только в 1990 г. – за ними закрепили право на взаимодействие с органами власти и управления РСФСР, предполагалось, что каждый округ удостоится отдельного закона о себе (ранее принимались «индивидуальные» законы об автономных областях). Тогда же императивную формулировку Конституции о вхождении округов в состав края или области изменили в диспозитивном ключе. Было записано, что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область».
Следующим этапом стало заключение в 1992 г. Федеративного договора, по которому и края, и области, и автономные округа стали субъектами Федерации. Так появилась конструкция «носитель статуса субъекта Федерации в составе носителя статуса субъекта Федерации». В том же году Чукотский автономный округ инициировал принятие Закона о своем выходе из состава Магаданской области. В 1993 г. он был признан Конституционным Судом соответствующим Конституции 1978 г.
Действующая Конституция в части 4 статьи 66 констатирует, что в России есть автономные округа, входящие в состав края или области, то есть она фиксирует положение, имевшее место на момент ее принятия. Но, к великому сожалению, до сего дня абсолютное большинство российских политиков и экспертов начисто отказываются даже от попытки логически и непротиворечиво объяснить, как автономный округ может одновременно быть составной частью края или области и субъектом Федерации. Общим местом стали штампы вроде «часть не может быть равна целому», «абсурд», «юридический парадокс», «конституционный тупик». Одни предлагали вывести округа из состава края, областей, настаивая, что при «вхождении-включении» субъекты Федерации оказываются в неравном положении, то есть нарушаются основы конституционного строя. И что, по крайней мере, отдельно взятые ХМАО и ЯНАО уже давно достойны полной самостоятельности (с последним нельзя не согласиться). Другие убеждали в необходимости лишения округов статуса субъектов Федерации и их объединения с краем или областями в единые регионы, особенно упирая на бедность и, прямо скажем, убогость большинства округов.
На самом деле нужно просто признать, что у края или области, включающих в свой состав один или два автономных округа, есть статусы как субъекта Федерации, так и «включающей» территориальной единицы. А у округа, следовательно, статусы субъекта Федерации и «входящей» территориальной единицы. Иначе говоря, округа входят в состав края или области, а те включают их не как равноправные субъекты Федерации, а как носители других статусов. Будучи членами Федерации, край или область и автономный округ суть самостоятельные равноправные субъекты, а если их рассматривать как «входящую» и «включающую» территориальные единицы, то это два субъекта, между которыми возможны и даже обязательны субординационные отношения.
Статус субъектов Федерации – базовый видовой статус российских регионов. В то время как статусы «входящей» и «включающей» территориальных единиц – это другие видовые статусы. Грубо говоря, есть единый для всех набор прав и обязанностей, и есть наборы прав и обязанностей только для определенных групп регионов. По состоянию на 1993 г. один российский край и шесть областей являлись одновременно субъектами Федерации и «включающими» единицами, девять автономных округов – субъектами Федерации и «входящими» единицами. [112]
