Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
1 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:
1 – 2-1) осуществление которых делегировано в общем порядке законами, указами Президента, постановлениями Правительства с предоставлением субвенций из федерального бюджета (т. н. возложение полномочий);
1 – 2-2) осуществление которых делегировано в индивидуальном порядке соглашениями.
Полномочия второго блока с учетом возможного взаимного делегирования осуществления отдельных полномочий органами исполнительной власти первоначально были поделены на:
2 – 1) федеральные полномочия, в свою очередь делящиеся на:
2 – 1-1) осуществляемые органами государственной власти Федерации;
2 – 1-2) осуществляемые органами исполнительной власти регионов в индивидуальном порядке по соглашениям;
2 – 2) региональные полномочия, в свою очередь делящиеся на:
2 – 2-1) осуществляемые органами государственной власти регионов за счет средств региональных бюджетов;
2 – 2-2) осуществляемые органами государственной власти регионов в общем порядке согласно законам за счет субвенций из федерального бюджета;
2 – 2-3) осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.
Третий блок полномочий опять же с учетом возможного делегирования осуществления полномочий органами исполнительной власти соглашениями делится на:
3 – 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти регионов;
3 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.
Комиссия презюмировала, что федеральное регулирование по вопросам полномочий регионов по предметам совместного ведения может быть как рамочным, так и детальным. Не то чтобы это была революционная идея – в федеральных законах по предметам совместного ведения, принимавшихся в 1990-е гг., порой детально прописывались региональные полномочия. Новаторство Закона 2003 г. состоит в том, что, во-первых, в нем принципиально закреплена сама допустимость детального федерального регулирования по предметам совместного ведения. Во-вторых, записано, что детальное регулирование предполагает определение конкретных количественных и качественных характеристик (объемов) их реализации, а также основы процедуры деятельности по их реализации. В-третьих, детальное регулирование по общему правилу увязано с финансовым обеспечением осуществления соответствующих полномочий федеральными субвенциями [107] . Другими словами, Федерация объявила, что за свои деньги она диктует свою волю, за регионами остается только «исполнение полномочий». Вне всякого сомнения, здесь имело место нарушение статьи 73 Конституции, согласно которой при осуществлении своих полномочий регионы пользуются всей полнотой государственной власти. Понятно, что Центру нужно контролировать, как расходуются выделяемые им деньги. Но тогда следовало просто-напросто объявить федеральными все полномочия по предметам совместного ведения, осуществление которых финансируется из федерального бюджета и предусмотреть возможность делегирования их осуществления регионам (с одновременным предоставлением субвенций) [108] . Это было совершенно несложно. Конституцию бы соблюли.
Сделаем, правда, скидку на то, что по Закону 2003 г. проекты федеральных законов по предметам совместного ведения должны согласовываться органами государственной власти регионов (позиции законодателей и глав должны совпасть, иначе будет считаться, что никакой позиции нет), а законы, принятые в первом чтении, не могут рассматриваться во втором до истечения 13-дневного срока, данного региональным парламентам для представления поправок, и что в соответствии с Конституцией немалая часть принимаемых законов проходит через Совет Федерации. Формальности, но все же…
Что касается полномочий, финансируемых за счет средств региональных бюджетов, то на федеральном уровне согласно Закону 2003 г. определяются лишь собственно принадлежность этих полномочий регионам и общие принципы их осуществления. Это и есть рамочное регулирование. В Законе приведен перечень из 41 позиции (к 2007 г. он был расширен до 72, при этом ряд позиций дополнили, конкретизировали). В их числе материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти регионов, организационное, материально-техническое обеспечение проведения региональных выборов, планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, строительство и содержание дорог общего пользования межмуниципального значения, организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), обеспечение государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам; организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в региональном ведении и пр.
Рамочное регулирование совмещается со «всей полнотой государственной власти» , которая предоставлена регионам при осуществлении их полномочий. Ведь эта самая «вся полнота» не может исключать государственной целостности России, единства системы государственной власти и пр.
При дальнейшей детализации разграничения полномочий были допущены многочисленные серьезные перекосы в сторону не просто централизации, а суперцентрализации. Законы от 22 августа и от 29 декабря 2004 г. (вошли в историю под своими номерами – 122 и 199) – комплексные акты, которыми в развитие закона 2003 г. вносились поправки в десятки действующих законов, прописывался целый набор отдельных самостоятельных реформ, в том числе реформы системы социальных льгот и недропользования, – потом пришлось многократно править. В том числе уточнять компетенционные вопросы.
В 2005 – 2007 гг. в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» были внесены важные поправки. Во-первых, исправлено нарушение Конституции, допущенное Законом 2003 г. в части выделения региональных полномочий по предметам совместного ведения, по которым производится детальное законодательное регулирование, осуществляемых за счет федеральных субвенций. Теперь региональными являются только те полномочия в пределах совместного ведения, по которым возможно лишь рамочное регулирование, которые финансируются из бюджетов субъектов Федерации . Во-вторых, зафиксирована и подробно прописана вытекающая из конституционных положений (ч. 1, 2 ст. 76) возможность законодательной передачи региональным органам государственной власти осуществления федеральных полномочий по предметам собственного федерального и совместного ведения с одновременным предоставлением субвенций (при этом регионами разрешено использовать и собственные материальные ресурсы и средства). В-третьих, допущено соучастие регионов в реализации федеральных полномочий по предметам собственного федерального и совместного ведения. Последнее означает совместное осуществление федеральных полномочий Центром и регионами. Возможность такового должна предусматриваться отраслевыми федеральными законами. Каждый отдельный регион должен решить сам, насколько ему нужно соучастие, тем более что оно может потребовать финансирования из собственных средств, за инициативность субвенции не положены. Будущее покажет, насколько эффективной окажется эта форма взаимодействия федеральной и региональной власти.
Соответственно, сейчас полномочия по предметам федерального ведения делятся на:
1-1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти Федерации;
1-2) полномочия, осуществляемые органами государственной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:
1-2-1) осуществление которых делегировано в общем порядке законами с предоставлением субвенций из федерального бюджета;
1-2-2) осуществление которых делегировано исполнительным органам государственной власти регионов в индивидуальном порядке соглашениями.
1-3) полномочия, совместно осуществляемые органами государственной власти Федерации и регионов за счет средств своих бюджетов.
Полномочия по предметам совместного ведения разделены на:
2-1) федеральные полномочия, в свою очередь делящиеся на:
