Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

С 2000 г. Президент и другие федеральные руководители, а также многие главы (даже те, кто в свое время подписали договоры) неоднократно критически высказывались о договорной практике 1990-х гг. Выступая на первом заседании Комиссии Козака 17 июля 2001 г., Путин прочел ей натуральную эпитафию, выдержанную, как и положено в подобных случаях, в примирительном тоне: «…в свое время договоры {…} сыграли определенную и во многом положительную роль. Может быть, на определенном отрезке нашей истории без них невозможно было бы вообще. И те, кто выступал за заключение договоров, подписывал эти договоры, проявили известную необходимую для того периода времени гибкость и понимание ситуации. Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает. А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим».

Комиссия и Администрация принялись искать способ «зачистить» договоры.

Выбор был сделан в пользу заключения новых договоров о прекращении действия старых. Одни главы с энтузиазмом соглашались, других приходилось убеждать или даже «продавливать». (Первыми с инициативой договорного прекращения старых договоров, что показательно, выступили опекавшиеся Кириенко главы Марий Эл, Саратовской, Нижегородской, Пермской и Ульяновской областей, соответственно, Леонид Маркелов, Дмитрий Аяцков, Иван Скляров, Юрий Трутнев и Владимир Шаманов). К осени 2003 г. было прекращено действие 33 договоров (с 34 регионами) .

С политической точки зрения, возможно, правильнее было бы разом расторгнуть все договоры президентским указом еще в 2000 – 2001 гг. Или же хотя бы предварить подписание договоров о прекращении обращением в Конституционный Суд. Туда необязательно было направлять все 4 2 договора, можно было отобрать самые «знаковые». Указ или судебное постановление (определение) стали бы настоящим осиновым колом. Но, увы, был выбран иной путь. В результате девять договоров так и остались «непрекращенными». Правда, многие их нормы все равно утратили силу в связи с вынесением Конституционным Судом ряда решений о неконституционности аналогичных норм других актов. (Признание Постановлением от 7 июня 2000 г., разбиравшимся в предыдущей главе, ряда норм Конституции Алтая противоречащими российской Конституции, разумеется, означало «выбраковку» в том числе соответствующих договорных норм.) А в июле 2002 г. истек срок, отпущенный в 1999 г. Законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…» на исправление договоров в целом (лишь Якутии в 2002 г. удалось добиться нового Договора, исправлявшего старый, заключенный в 1995 г).

Поправки Козака фактически превратили Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в федеративный кодекс [105] . В самом деле, он теперь не только регулирует вопросы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, но также фиксирует единый общий подход к разграничению полномочий по предметам совместного ведения Федерации и регионов и делегированию осуществления полномочий между уровнями власти, разграничивает полномочия по предметам совместного ведения, закрепляет экономическую и финансовую основу деятельности региональной власти (собственность регионов, их бюджеты и пр.), развивает конституционные положения об иерархии правовых актов в России и т. д.

Все бы ничего, но получилось, что фактически в одном законе уместились как минимум четыре, и его наименование не соответствует реальному предмету регулирования. Со времени разработки законопроекта и до сего дня так и не было внятно объяснено, почему нельзя было разработать и принять новый закон с соответствующим названием.

Конституция устанавливает перечни предметов ведения Федерации (ст. 71) и совместного ведения Федерации и регионов (ч. 1 ст. 72). Также в ней указывается, что вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения регионы обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), а местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 13). По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на территории страны (ч. 1 ст. 76). По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты регионов (ч. 2 ст. 76). По предметам ведения регионов – региональные нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 76). Все регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия по федеральным предметам ведения принадлежат Федерации, по региональным предметам ведения соответственно регионам. Полномочия по предметам совместного ведения не могут целиком принадлежать ни Федерации, ни регионам [106] . При этом федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти вправе делегировать друг другу специальными соглашениями осуществление части своих полномочий по собственным и совместным предметам ведения (ч. 2, 3 ст. 78). Из Конституции следует также возможность передавать на региональный уровень осуществление полномочий по предметам федерального и совместного ведения или предусматривать совместное осуществление Федерацией и регионами полномочий по предметам их собственного и совместного ведения законами, указами Президента, постановлениями Правительства (ч. 1, 2 ст. 76, ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 115).

В 1990-е гг. ни президентура, ни парламент, ни Конституционный Суд, несмотря на очевидную необходимость, не сформулировали единого общего подхода к разграничению полномочий по предметам совместного ведения и делегированию осуществления полномочий. Попытки предпринимались, и не раз, но успехом они не увенчались (зато был внедрен не предусмотренный Конституцией институт специальных внутрифедеральных соглашений о разграничении полномочий, объявлявшихся составными частями внутрифедеральных договоров). Раздел в каждом конкретном законе или договоре производился едва ли не индивидуально, то есть, проще говоря, в зависимости от итогов торга между заинтересованными сторонами.

Упоминавшийся Закон 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…» стал первой успешной попыткой установить какие-то общие правила. Но они получились слишком общими, было очевидно, что нужно подойти к делу конкретнее и жестче.

В президентском Послании 2001 г. Владимир Путин потребовал навести порядок в отношениях между федеральными и региональными властями. Он тогда сказал: «Первая задача… это разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами, предметов ведения и полномочий между {имелись в виду только полномочия. – В. И.} федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где – субъектов Федерации, иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации».

Комиссия Козака исходила из непосредственно предопределенного конституционными установлениями разделения полномочий на четыре блока:

1 ) полномочия по предметам ведения Федерации;

2 ) полномочия по предметам совместного ведения Федерации и регионов;

3 ) полномочия по предметам ведения регионов;

4 ) полномочия по вопросам местного значения. Дальнейшее разграничение было произведено уже через «централизаторское» толкование Конституции. Первый блок с учетом прямо или косвенно предусмотренных конституционными положениями возможностей передачи региональным органам исполнительной власти осуществления отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти – законами, а также указами Президента, постановлениями Правительства, соглашениями (ч. 1, 2 ст. 76, ч. 2, 3 ст. 78, ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 115) поделен на:

1 – 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти Федерации;

1 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:

1 – 2-1) осуществление которых делегировано в общем порядке законами, указами Президента, постановлениями Правительства с предоставлением субвенций из федерального бюджета (т. н. возложение полномочий);

1 – 2-2) осуществление которых делегировано в индивидуальном порядке соглашениями.