Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Хакасии и столкнувшемся с сепаратизмом ТАО. Кроме того, в отдельных случаях отмечался некий «региональный империализм», стимулируемый амбициозными главами, которые хотели бы «округлить владения». Играл свою роль и этнический фактор: так, предлагалось, в частности, объединить все «бурятские» регионы (Бурятию, АБАО, УОБАО), все «ненецкие» (НАО, ТАО, ЯНАО) и т. д.

Однако, как часто бывает, разговоры разговорами, а до каких-либо практических шагов дело не дошло. Да и не могло дойти, поскольку на федеральном уровне никакой внятной позиции не формулировалось. А без активного участия Центра нечего было и думать об успехе объединительных проектов. Все же прекрасно понимали, что по сути речь идет не о слияниях, а о поглощениях одних субъектов Федерации другими со всеми вытекающими для элит поглощаемых регионов последствиями (потери статуса, ресурсов, влияния и пр.) Но ни один претендент на роль «поглотителя» не имел никаких реальных рычагов воздействия на потенциально поглощаемый регион. Это не говоря о том, что не было необходимого по Конституции федерального конституционного закона о порядке образования новых регионов.

В первые годы президентства Владимира Путина разговоры об укрупнении активизировались. Сам он публично высказывался в том ключе, что только регионы должны решать, объединяться им или нет, Центр никого принуждать не будет. На самом же деле в Кремле посчитали необходимым ликвидировать как минимум десяток наиболее отсталых регионов, в число которых попали, в основном, автономные округа. (О том, как последние законодательно «подтолкнули» к объединению с краем, областями, уже говорилось в главе 2.) И Президент дал отмашку.

Конституцией в части 2 статьи 65 предусмотрено что образование новых субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Изменение статуса субъекта Федерации (в том числе отказ региона от статуса субъекта Федерации в ходе слияния) производится по взаимному согласию Федерации и региона в соответствии с ФКЗ (ч. 5 ст. 66).

На основании ФКЗ об образовании нового субъекта Федерации, об изменении статуса субъекта Федерации из Конституции изымаются наименования старых, то есть объединившихся регионов и включается название нового (ч. 1 ст. 137).

Отличие федеральных конституционных законов от обычных в том, что они принимаются только по вопросам, предусмотренным в Конституции, и должны быть одобрены большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Думы и не менее трех четвертей голосов членов Совета Федерации (ст. 108).

Еще в 1990-е гг. ряд депутатов Думы, в частности бывший Председатель Верховного Совета СССР Анатолий Лукьянов, лоббировали ФКЗ о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Их интересовало в первую очередь создание условий для присоединения к России Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья. По целому ряду причин ФКЗ тогда принят не был.

Но при Путине о нем вспомнили. Правда, в контексте уже других целей и задач.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта» закрепляет, что образование нового региона может быть осуществлено в результате объединения двух и более регионов (но не путем разделения существующего региона на два новых или выделения нового из состава существующего), которые обязательно должны иметь общую границу. Из указания на то, что образование нового региона может повлечь за собой прекращение существования объединяющихся регионов, следует, что объединение возможно в двух формах:

1) слияние регионов с образованием нового региона; 2) присоединение одного региона к другому.

Правда, не вполне понятно, как в результате присоединения образуется новый регион. Точнее, понятно, только после этого ни одного «старого» региона не останется. Очевидно, что данное положение ФКЗ расходится с другими, в том числе с самим определением понятия «образование нового субъекта Российской Федерации». Законодатель тут явно напутал, поэтому нужно исходить из того, что образование нового региона – это объединение двух и более регионов, означающее прекращение их существования.

Вопрос об объединении подлежит вынесению на региональные референдумы. Согласно Закону «Об обеспечении избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» референдум признается состоявшимся в случае, если в нем приняли участие более половины участников референдума (граждан, обладающих правом голоса на референдуме), а решение, вынесенное на него, признается принятым, если за него проголосовали более половины явившихся участников. Другими словами, с точки зрения политической практики такие референдумы – непростая задача, это не выборы с 25-процентной явкой (сейчас порог явки на выборах отменен).

Инициатива образования нового региона может принадлежать только регионам, которые решили объединиться. Оформлена она должна быть в виде предложения Президенту. В первоначальной редакции ФКЗ не было четко прописано, кто конкретно может обращаться к главе государства, что порождало некоторые неудобства. Поэтому в 2005 г. была принята поправка, уточнившая, что предложение формулируется совместно парламентами и главами всех заинтересованных в объединении регионов. В предложении, то есть в письме, должны содержаться обоснование объединения, сведения о предполагаемом наименовании нового региона, его статусе [119] , границах, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с реализацией объединительной инициативы, информация о предполагаемых сроках проведения референдумов и пр.

Первоначально ФКЗ не увязывал назначение объединительных референдумов с обязательным получением согласия Президента. С 2005 г. увязывает. Иными словами, теоретически допускается ситуация, когда регионы выйдут с объединительной инициативой, но реализовать ее будет нельзя.

Если хотя бы на одном референдуме решение об объединении не получит одобрения, вновь запустить объединительную процедуру можно будет не ранее чем через год. Так в ФКЗ закрепили изначально. Но в нем не было сказано ни о том, кто инициирует референдумы, ни о том, вправе ли главы регионов и парламентарии участвовать в агитационных кампаниях, ни о том, что делать, если один или несколько референдумов будут признаны несостоявшимися либо результаты одного или нескольких референдумов признают недействительными.

С 2005 г. в ФКЗ зафиксировано, что референдумы инициируются главами объединяющихся регионов (до этого использовались инициативные группы) и главы, депутаты региональных парламентов, иные лица, «замещающие государственные или выборные муниципальные должности», вправе принимать участие в агитационных кампаниях. Если в одном или нескольких, но не более чем в половине объединяющихся регионов, референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в них может быть проведено повторное голосование при условии, что на остальных референдумах вопрос об объединении получил одобрение.

При принятии положительных решений на всех референдумах Президент разрабатывает и вносит проект ФКЗ об образовании нового региона. В нем полагается закрепить наименование, статус, границы нового региона, прописать положения о прекращении существования старых регионов, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы в том числе формирования органов государственной власти нового региона, правопреемства, функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на территории нового региона, действия законов и иных нормативных правовых актов старых регионов и т. д.

Таким образом, весь процесс образования нового региона можно разбить на четыре основных этапа:

1) выдвижение инициативы образования нового региона;

2) организация и проведение референдумов;

3) принятие ФКЗ об образовании нового региона;

4) переходный период между прекращением существования старых регионов и образованием («запуском») нового.

Первыми были объединены Пермская область и КПАО. Почему именно они? Точнее, как получилось, что именно с них решили начать? Инициатива сделать эти регионы «пилотными» в укрупнительном процессе изначально принадлежала одному из самых влиятельных людей в КПАО, депутату Государственной Думы от округа Андрею Климову. Он много лет пропагандировал идею объединения на всех уровнях. Еще не был принят ФКЗ о порядке образования новых регионов, а Климов уже предложил руководству Администрации Президента, в частности Суркову, начинать с Прикамья. Как рассказывают, он исходил в том числе из уверенности, что объединения необходимы и неизбежны, а объединившиеся первыми получат от Центра самый большой бонус.