Посткоммунистические режимы. Концептуальная структура. Том 2 - Балинт Мадьяр
В зависимости от объекта приватизации можно выделить четыре метода ее реализации (Таблица 5.13)[257]. Первый можно обозначить как передачу деятельности на контрактной основе, при которой государство приватизирует какую-либо деятельность, то есть возлагает на частный рынок производство определенного товара или услуги вместо того, чтобы производить их самостоятельно. Во многих странах дороги, школы и правительственные здания строят частные подрядчики. Кроме того, государство часто привлекает на контрактной основе исполнителей в такие сектора, как транспорт, общественная безопасность и рекреация[258]. В этом случае государство играет роль потребителя на частном рынке, а услуги предоставляются в форме искусственной монополии, поскольку в случае передачи деятельности на контрактной основе государство не просто покупает товар или услугу, которые обычно можно купить на рынке, а заключает контракт на государственную деятельность. Один из главных аргументов в пользу того, что государство не должно вести свою деятельность как монополист, заключается в том, что при заключении контрактов среди участников тендера возникает конкуренция, которая позволяет государству снижать затраты и минимизировать чрезмерное налогообложение [♦ 2.4.3].
Таблица 5.13: Методы приватизации в зависимости от ее объекта (технократическое измерение)
Второй метод можно обозначить понятием франчайзинг (лицензирование), и оно описывает ситуацию, когда государство приватизирует концессию, то есть дает частным фирмам особую монопольную привилегию на производство и поставку определенной услуги (или ее части). Франчайзинг встречается особенно часто, если речь идет о товарах, обладающих свойствами естественной монополии[259], например коммунальных услугах, однако он также применяется, если государство хочет следить за данной деятельностью, исходя из общественных или иных интересов, например в случае азартных игр или табачной промышленности[260]. В условиях франчайзинга государство берет на себя роль особого законодательного органа для определенной отрасли (особого в том смысле, что оно регулирует эту отрасль больше и по другим правилам, чем остальные частные предприятия), а экономическая форма лицензируемой деятельности является искусственной монополией или олигополией.
Третий метод можно обозначить как частичную прямую приватизацию. В этом случае государство приватизирует предприятие, а также его активы, но лишь до определенной степени (то есть государство все еще остается акционером новой частной компании, но, как правило, миноритарным). Этот метод при частном управлении зачастую порождает неопределенность. По утверждению Кароя Аттилы Шооша, после смены режима «компании в России и Украине были приватизированы без земли, которая находилась в государственной собственности. В Словении возникла похожая неопределенность из-за своеобразного миноритарного активизма со стороны государственных органов, который заключался в том, что государственные и полугосударственные фонды кооперировались между собой и приобретали миноритарные пакеты некоторых предприятий, опираясь при этом на поддержку самого государства, игравшего роль главного управляющего, законотворческого и контролирующего органа»[261]. Следовательно, с технократической точки зрения, этот метод можно применять только к естественным монополиям и так называемым стратегическим отраслям[262]. При частичной прямой приватизации государство берет на себя роль партнера в управлении компанией, которая, однако, принимает экономическую форму конкурирующей фирмы (с потенциальным вмешательством государства в ее управление).
И, наконец, когда государство приватизирует предприятие, но не становится его акционером, то это метод полной прямой приватизации. Как отмечает Лайош Бокрош, с технократической точки зрения, он используется преимущественно в конкурентном секторе (производство, переработка пищевых продуктов, розничная торговля и т. д.), поскольку «государство ‹…› не способно реструктурировать, реорганизовать и усовершенствовать крупное количество коммерческих предприятий, а затем эффективно управлять ими»[263]. Именно этот урок можно было извлечь из развития плановых экономик: государство не способно эффективно управлять конкурирующими предприятиями и действовать в интересах потребителей[264]. При полной прямой приватизации предприятия становятся полностью частными, а после их передачи в собственность никакой реляции между государством и бизнесом не сохраняется. Таким образом, предприятие, ставшее частной собственностью, принимает экономическую форму независимой конкурирующей фирмы.
Теперь мы предлагаем обратиться к открытости рынка приватизации и относящимся к этому измерению пяти различным методам, которые мы перечисляем в порядке возрастания от самых мелких до самых высоких барьеров для входа или от самых открытых до самых закрытых для аутсайдеров рынков (Таблица 5.14). Первый – это приватизация выпуска акций, когда государственное предприятие приватизируется не в один прием, а через открытую продажу акций (на фондовой бирже). В этом случае единственный барьер для входа – это незначительные финансовые вложения, необходимые для покупки акций[265]. Второй метод, когда государственное предприятие продают в ходе одной сделки, а сама процедура прозрачна и открыта для участия, мы называем публичным аукционом[266].
Таблица 5.14: Методы приватизации в зависимости от открытости ее рынка (технократическое измерение)
В обоих упомянутых случаях рынок приватизации является открытым в том смысле, как мы определили его в Части 5.4.2.1, потому что что любой человек может войти на него и конкурировать за приватизируемую собственность вне зависимости от решения государства. Рынок приватизации приобретает уже нормативно-закрытый характер в случае публичных тендеров, когда государство позволяет участвовать в них не всем, а только тем, кто отвечает множеству критериев (как правило, при передаче деятельности на контрактной основе или франчайзинге). Где-то между нормативно– и дискреционно-закрытым рынками находится четвертый метод, аукцион с ограниченным участием, когда для участия в нем требуется приглашение от государства. Теоретически приглашение можно получить на основании нормативного критерия, но на практике в таких условиях высок риск дискреционности. Наконец, рынок приватизации становится дискреционно-закрытым в случае договорных продаж, когда того, кто получает приватизируемую собственность, назначает правящая политическая элита[267].
5.5.2.2. Мотивы не технократического свойства: установление справедливости и трансформация власти
Технократические мотивы, ориентированные на эффективность, более свойственны приватизации в тех странах, где рыночная экономика устоялась, чем в странах, где происходит смена режима. Помимо того, что достижение экономической эффективности входило в намерения далеко не всех приватизаторов[268], приватизация в технократическом ключе была в ряде случаев просто не доступна, и у этого есть четыре основных причины
