MITI и японское чудо. Рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - Чалмерс Эшби Джонсон
В государствах, поздно начавших индустриализацию, государство само возглавляло процесс индустриализации, то есть брало на себя функции девефопиненини. Эти две разные ориентации на частную экономическую деятельность - регулирующая и развивающая - породили два разных типа отношений между государством и бизнесом. Соединенные Штаты являются хорошим примером государства, в котором преобладает регулирующая ориентация, в то время как Япония - хороший пример государства, в котором преобладает ориентация на развитие. Регулирующее, или рыночно-рациональное, государство занимается формами и процедурами - правилами, если хотите, экономической конкуренции, но не занимается вопросами существа. Например, правительство Соединенных Штатов имеет множество нормативных актов, касающихся антимонопольных последствий размера компаний, но оно не занимается тем, какие отрасли должны существовать, а какие больше не нужны. Развивающееся, или планово-рациональное, государство, напротив, имеет в качестве своей доминирующей функции именно постановку таких существенных социальных и экономических целей.
Другой способ провести это различие - рассмотреть приоритеты государства в экономической политике. В планово-рациональном государстве правительство будет отдавать наибольший приоритет промышленной политике, то есть заботе о структуре отечественной промышленности и продвижении такой структуры, которая повышает международную конкурентоспособность страны. Само существование промышленной политики подразумевает стратегический, или ориентированный на достижение целей, подход к экономике. С другой стороны, рыночное рациональное государство обычно даже не имеет промышленной политики (или, во всяком случае, не признает ее таковой). Вместо этого как внутренняя, так и фор-эиономическая политика, включая торговую, будет делать акцент на правилах и взаимные уступки (хотя, возможно, под влиянием некоторых целей, которые не являются специфическими для промышленности, таких как стабильность цен или полная занятость). Торговая политика страны обычно подчиняется общей внешней политике и чаще используется для укрепления политических отношений, чем для получения строго экономических преимуществ.
Эти различные различия полезны, поскольку они обращают наше внимание на становление Японии после реставрации Мэйдзи в 1868 году как государства развития, планово-рационального, чья экономическая ориентация была связана с промышленной политикой. В отличие от этого, Соединенные Штаты примерно с того же периода пошли по пути регулирования, маркет-рационального развития, основанного на внешней политике. В современную эпоху Япония всегда делала акцент на всеобъемлющей, поддерживаемой государством цели для своей экономики, а не на конкретных процедурах, которые должны регулировать экономическую деятельность. Целью эпохи Мэйдзи была знаменитая "кокии-кё" (богатая страна, сильная армия) конца XIX - начала XX века. За ней в 1930-1940-е годы последовали цели выхода из депрессии, подготовки к войне, военного производства и послевоенного восстановления. Примерно с 1955 года, а также после принятия Плана удвоения доходов в 1960 году, целью Ираса стал высокоскоростной рост, иногда выражаемый как "обогнать Европу и Америку". Амайя подробно перечисляет цели прошлого века: увеличение промышленного производства, богатая страна, сильная армия, расширение производственного потенциала, продвижение экспорта, полная занятость и высокоскоростной рост. Только в 1970-е годы Япония начала переходить к несколько регулятивной, внешнеполитической ориентации, так же как Америка начала демонстрировать первые признаки новой ориентации на развитие, промышленную политику. Но японская система остается планово-рациональной, а американская - рыночно-рациональной.
Это лучше всего видно на примере различий между двумя системами с точки зрения принятия экономических и политических решений. В Японии развивающее, стратегическое качество экономической политики отражается в правительстве в высоком положении так называемых экономических бюрократов, то есть чиновников министерств финансов, международной торговли и промышленности, сельского и лесного хозяйства, строительства и транспорта, а также Агентства экономического планирования. Эти ведомства привлекают самых талантливых выпускников лучших университетов страны, а должности лаиглеров в этих министерствах были и остаются самыми престижными в обществе. Несмотря на то, что на нее влияют группы прессы и политические кланы, элитная бюрократия Японии принимает большинство решений, контролирует практически все законодательство, контролирует национальный бюджет и является источником всех основных политических инноваций в системе. Не менее важно и то, что после выхода на пенсию, которая в Я-пане обычно наступает в возрасте от 50 до 55 лет, эти бюрократы переходят из правительства на влиятельные должности в частном бизнесе, банковской сфере, политическом мире и многочисленных государственных корпорациях - направление мобильности элиты прямо противоположно тому, которое преобладает в Соединенных Штатах". Существование мощной, талантливой и престижной экономической бюрократии является естественным следствием рациональности плана.
В рыночно-рациональных системах, таких как Соединенные Штаты, государственная служба обычно не привлекает наиболее способных талантов, а в принятии решений на национальном уровне доминируют не бюрократия, а избранные представители профессионального класса, как правило, юристы. Перемещение элиты происходит не из правительства в частный сектор, а наоборот, обычно через политическое назначение, которое гораздо шире, чем в Японии. Реальным эквивалентом японского Министерства международной торговли и промышленности в США является не Министерство торговли, а Министерство обороны, которое по своей природе и функциям разделяет стратегические, ориентированные на достижение целей взгляды MITI. На самом деле, уничижительные коннотации в Соединенных Штатах таких терминов, как "Japan, Inc.", схожи с теми, что окружают отечественное выражение "военно-промышленный комплекс", обозначающее тесные рабочие отношения между правительством и бизнесом для решения проблем национальной обороны. (Чтобы не отставать, некоторые японцы стали называть отношения между японским правительством и бизнесом "бюрократическо-индустриальным комплексом"). Американские экономические решения чаще всего принимаются в Конгрессе, который также контролирует бюджет, и эти решения отражают рыночно-рациональный акцент на процедурах, а не на результатах. В 1970-х годах американцы начали экспериментировать с бюрократическими структурами, занимающимися промышленной политикой, такими как Министерство энергетики, но они по-прежнему относятся к таким организациям с опаской, престиж которых остается низким.
Еще один способ подчеркнуть различия между рациональностью плана и рыночной рациональностью - рассмотреть некоторые компромиссы, связанные с каждым подходом. Во-первых, наиболее важным оценочным стандартом в рыночной рациональности является "эффективность". Но в плановой рациональности он имеет меньший приоритет, чем "эффективность". И американцы, и японцы склонны путать
