Швейцарская демократия. Возможные решения конфликтов в мультикультурных обществах - Wolf Linder
3.2.4 Самоуправление граждан
Во многих сферах швейцарской администрации государственные задачи выполняются не наемными государственными служащими или администраторами. Вместо этого обычные люди сами управляют этими государственными делами, работая по совместительству несколько часов или несколько дней в неделю. По-немецки это называется Milizverwaltung, форма самоуправления людей, которые добровольно работают на благо общества. Такая работа на неполный рабочий день иногда оплачивается, иногда нет, в зависимости от характера и объема работы. В некоторых кантонах эта система возникла еще в Средние века. Например, в кантоне Вале система водоснабжения в высокогорных долинах была реализована через Gemeinwerk (общинные работы), в которые периодически на несколько недель привлекался каждый взрослый мужчина для помощи в строительстве (Niederer 1965).
В своем современном виде Milizverwaltung выполняет три функции:
1.
Для ведения государственных дел используются профессиональные навыки обычных граждан. Это позволяет обеспечить нецентрализованное самоуправление и политическую автономию даже небольшим политическим единицам, у которых нет средств для найма профессионалов. Опираясь на частичное участие граждан, они могут самостоятельно оказывать общественные услуги.
2.
Самоуправление с большим количеством людей, занятых по совместительству, на должностях и в комитетах, позволяет более демократично участвовать в жизни общества. В своей добровольной роли граждане становятся частью и олицетворением политических и административных институтов.
3.
Коммунитарные традиции в Швейцарии смогли сохраниться. Существует множество частных организаций, работающих в интересах бедных, инвалидов, в сфере культуры, охраны окружающей среды и других общественных благ. Эти некоммерческие организации выполняют общественные задачи вне рамок государственного управления, хотя многие из них субсидируются федерацией, кантоном или коммуной.
Milizverwaltung существует и на кантональном и федеральном уровне, например, в виде экспертных комитетов . В 1980-х годах первое систематическое исследование выявило почти 400 федеральных экспертных комитетов с участием около 4000 человек (Germann 1981). Более позднее исследование, учитывающее только комитеты, назначаемые непосредственно Федеральным советом, иллюстрирует важность федерального Milizverwaltung: 40 % из 181 комитета выполняют консультативные функции, 43 % являются органами принятия решений и обжалования, а остальные выполняют руководящие или представительские функции (Varone 2007). Кроме того, многие кантональные и окружные суды работают на базе Milizverwaltung, а все члены всех парламентов - федеральных, кантональных и местных - формально осуществляют свои полномочия на неполной основе. За исключением членов исполнительной власти, большинство избранных политиков в Швейцарии помимо своей работы выполняют и другую работу.
Сторонники Milizverwaltung утверждают, что это дешевле, чем профессиональное управление, что государство остается в тесном контакте с избирателями и что эта система не дает политической элите превратиться в изолированный класс. Противники, напротив, утверждают, что она привела к слишком большому дилетантству и недостаточному профессионализму в швейцарской политике, а также к скрытым сделкам или даже коррупции , если люди не проводят тщательного разграничения между частными и государственными интересами.
3.3 Федерализм в работе
Реальное функционирование федерализма лучше всего видно на примере конкретных политических процессов и конфликтов. Именно поэтому мы иллюстрируем работу федерализма на примере пяти проблем, каждая из которых касается важных политических вопросов, подлежащих урегулированию, регулированию и реализации федеральными, кантональными и общинными субъектами. Две из этих проблем - энергетическая политика и создание кантона Юра - представляют собой давние и до сих пор вызывающие споры политические вопросы. Их история проиллюстрирована в виде сжатых примеров. Что касается реализации федеральных задач, начальных школ и финансовых компенсаций, мы ограничиваемся описанием основных идей и концепций.
3.3.1 Кооперативный федерализм: как кантоны и коммуны выполняют федеральные задачи
В середине XIX века разногласия между централистами и нецентралистами привели к четкому разграничению и разделению власти между федерацией и кантонами. Однако эта концепция впоследствии была отменена механизмами интенсивного сотрудничества между всеми тремя уровнями федеральной системы. Сложность современной инфраструктуры , экономических и социальных программ стимулировала завершение кантонами разработки федерального законодательства, реализацию федеральных программ кантональными и местными властями, а также широкое распределение финансов и доходов.
Швейцарская система социального обеспечения является хорошим примером такого "кооперативного федерализма". Ее основной элемент, обеспечивающий минимальную пенсию по старости всем пенсионерам, а также вдовам и их детям, был введен в 1948 году и с тех пор регулярно пересматривался. Федерация отвечает за законодательство, регулирует страховые взносы и контролирует выполнение программы. Она также финансирует часть расходов и через Федеральный Верховный суд гарантирует равное применение закона.
В то время как граждане могут заглянуть в раздел национальной политики своей газеты, чтобы узнать о последних изменениях в социальном обеспечении, им приходится иметь дело с местными и кантональными властями или даже с частными организациями. Ежемесячные взносы работников и работодателей собираются кантональными и региональными агентствами различных отраслей, что напоминает о том времени, когда социальное обеспечение было основано на частных организациях. Такая же организационная схема действует и в других отраслях социального обеспечения , таких как страхование по инвалидности, материнству и безработице . Региональные агентства и кантональные власти также отвечают за большую часть перераспределения, наряду с почтальоном, который в прежние времена относил деньги непосредственно пенсионерам. Действительно, почтовая и телекоммуникационная служба, а также федеральные железные дороги (SBB) относятся к тем немногим федеральным службам, которые имеют дело непосредственно с населением. Большинство федеральных программ реализуется кантонами и коммунами, и не существует параллельной федеральной администрации с собственными региональными службами, агентствами или даже судами, как, например, в США.
В системе социального обеспечения сотрудничество между федерацией, кантонами и коммунами идет еще дальше. Если пенсионер настолько беден, что не может прожить на федеральную пенсию , он может обратиться в местные органы власти и подать заявление на дополнительное пособие, предоставляемое кантоном. Тот факт, что федеральное правительство выплачивает значительную часть этой субсидии, стимулирует кантоны к реализации дополнительных программ социального обеспечения (иначе они не получили бы долю этой части центрального бюджета), но кантоны отвечают за эти программы единолично. Реализация программ, наконец, делегируется коммунам, которые находятся ближе всего к жителям и, следовательно, обладают более полной информацией, позволяющей оценить потребности заявителей. Действительно, большинство других социальных услуг , для которых важны личные отношения, - социальная помощь бедным, социальная работа, дома престарелых, мобильные службы питания и здравоохранения , уход за детьми - находятся в ведении коммун, хотя иногда они передаются частным организациям и субсидируются государством.
Подобное сотрудничество вновь отражает твердую веру швейцарцев в принцип субсидиарности (см. вставку 3.3). Таким образом, государственное вмешательство и государственная помощь должны оказываться только в тех случаях, когда частных средств недостаточно для достижения цели. Более того, если государственная
