Войны за становление Российского государства. 1460–1730 - Кэрол Стивенс
Помимо кадровых и финансовых трудностей эффективной работе бюрократического аппарата мешало несовершенство новой губернской системы. Во-первых, фактическое положение дел в различных губерниях было разным. Во-вторых, после проведения Областной реформы значение центральных органов управления сильно упало. Более того, некоторые канцелярии подчинялись губернатору Московской губернии. Кроме того, не считая губернаторов и их ближайшего окружения, все прежние региональные чиновники, как правило, остались на своих местах и продолжили работать по старинке. Вместо воевод теперь были коменданты, однако зачастую менялось только название должности, но не человек, ее занимавший. Белгородский разряд, вошедший в состав Киевской губернии, частично сохранил свою автономию даже после того, как Военный приказ, которому он подчинялся, был упразднен и его функции перешли к Главной военной канцелярии. Снабжение и содержание войск в провинции по-прежнему зависело не только от эффективной работы чиновников, но и от того, насколько тесными были связи командиров этих полков с местными властями [Brown 1992: 19; LeDonne 1991: 78–79; Hughes 2002: 115].
Правительство Петра I приняло некоторые меры для того, чтобы пресечь злоупотребления и улучшить работу административных органов. Некоторые важные должности были попросту переданы армейским или флотским начальникам, а в ряде случаев офицеры были назначены заместителями гражданских чиновников [Анисимов 1997: 259–260, Приложение 1, 293–298]. В 1711 году была учреждена фискальная служба – специальный орган для контроля и надзора за соблюдением законов. Фискалы подчинялись только собственному начальству и выискивали случаи административных и финансовых нарушений, коррупции и злоупотребления властью; главным их оружием были доносы. Впоследствии их полномочия были еще более расширены, и сами фискалы нередко злоупотребляли своей почти безграничной властью – особенно в провинции. Фискальная служба была создана одновременно с Сенатом, и число фискалов и их влияние продолжали расти вплоть до смерти Петра I. К 1725 году на фискальной службе состояли почти 500 человек307.
Сам Петр тоже прикладывал большие усилия для того, чтобы наладить работу бюрократического аппарата империи. Через учрежденный в 1704 году Кабинет Его Императорского Величества (по сути – канцелярию царя) он постоянно следил за действиями правительства и взаимодействием различных административных органов. Петр забрасывал Сенат своими письмами и указами. В 1717 году он приказал сенаторам не назначать на доходные посты родственников и друзей; царь сетовал на то, что его чиновники безынициативны и не выполняют его приказов, когда он указывает им на их просчеты и проступки. Петр неоднократно наказывал их за злоупотребления – жертвой гнева царя в 1715 году даже стал его давний фаворит А. Д. Меншиков, попавший на несколько лет в опалу, но позже вернувший монаршую милость благодаря своей преданности царю и выдающемуся административному таланту.
Петр I часто конфликтовал с Сенатом и губернскими властями из-за неэффективной работы бюрократического аппарата, и у этого противостояния была еще одна важная – внутриполитическая – сторона. Сын Петра от первого брака, царевич Алексей, никогда не состоял в близких или хотя бы нейтральных отношениях со своим отцом. Личные и политические разногласия между ними усугубились в 1715 году с рождением сыновей как у Петра – от его второй жены Екатерины, так и у Алексея от его супруги Шарлотты. В этой неясной ситуации с престолонаследием многие представители знатных русских родов, утративших часть своего влияния в царствование Петра, тайно или открыто поддержали Алексея и его сына (внука царя). Когда Алексей в 1716 году бежал в Вену, а затем вернулся в Россию, где был допрошен и вскоре умер в Петропавловской крепости, стало очевидным, что число сторонников Петра в высших слоях русского общества невелико. Хотя заговор в пользу царевича Алексея так и не был раскрыт, его приверженцами были не только многие аристократы и сенаторы, но и люди из ближнего круга самого Петра.
В результате всех этих событий были проведены масштабные административные преобразования, и верхняя часть русской бюрократической пирамиды приобрела иной вид. Новые правительственные органы оказались более стабильными и долговечными. Петр впервые заговорил о внедрении в России административных институтов по шведскому образцу еще в 1712 году, однако в итоге эти созданные по европейской модели «коллегии» появились только в 1717–1720 годах. Поначалу коллегий было девять – они либо заменили старые приказы, либо поглотили их. В состав каждой коллегии входили десять человек, имеющих право голоса в принятии решений, один из которых (вице-президент) мог быть иностранцем. Сделано это было, очевидно, для того, чтобы новое ведомство не находилось во власти одного человека или рода; разумеется, в реальности дела нередко обстояли иначе. Поначалу президент каждой из коллегий (русский) был членом Сената; впоследствии это правило было отменено. Таким образом, эти новые коллегии были формально подчинены Сенату – высшему органу государственной власти и законодательства в России, который к тому моменту существовал уже почти десять лет. После коллежской реформы Петр провел переустройство местного управления – губернии были разделены на новые административно-территориальные единицы (провинции), при этом большинство полномочий вновь были переданы столичным ведомствам. Деятельность коллегий определял утвержденный Петром I в 1720 году Генеральный регламент, а контроль за Сенатом осуществлял генерал-прокурор [Анисимов 1997: 108, 260–261].
Говоря обо всех этих преобразованиях, необходимо отметить два важных момента. Во-первых, при появлении этих новых руководящих органов в правительстве произошло смешение различных политических элит. Выдвинулись новые царедворцы и государственные деятели; вернулся к власти попавший ранее в опалу Меншиков. Возвысился новый фаворит Петра П. И. Ягужинский, сменивший военную карьеру на гражданскую службу; он не был в союзе ни с другим простолюдином Меншиковым, ни со старыми знатными родами. Наряду с представителями аристократических русских семей, чья преданность царю вызывала сомнения, и новыми фаворитами Петра менее высокого происхождения в правительстве находились и иностранцы, такие как Я. В. Брюс, много лет состоявший на государственной службе. Такое устройство центральных органов власти позволяло установить равновесие между различными политическими элитами, по крайней мере в столице; в провинции власть по-прежнему оставалась в руках прежних аристократических родов308. Коллежская реформа служила интересам всех сторон, создавая личную заинтересованность в их продолжении, и потому эта созданная Петром система оказалась такой прочной и долговечной. Показательно, что после смерти Петра его областные преобразования вскоре были отменены, а Сенат и коллегии были одними из немногих учреждений, которые существовали еще многие десятилетия.
Во-вторых, как писал Е. В. Анисимов, эта новая бюрократическая система имела более четкую и иерархическую структуру, чем рудименты старых приказов. Выстраивание жесткой административной вертикали, по-видимому, привело к тому, что все важные решения теперь принимались только на самом верху бюрократической пирамиды – там, где была сосредоточена вся политическая власть. Тем не менее эта реформа заставила чиновников признать существование определенных институционализированных правил; для успешного продвижения по карьерной лестнице и извлечения преимущества из своего служебного положения надо было эти правила знать и умело ими манипулировать [Анисимов 1997: 92, 291–292; Keep 1985: 128]309.
Эти политические и административные преобразования нисколько не повлияли на доминирующую роль армии. Напротив, самыми важными коллегиями были Воинская, Чужестранных дел и Адмиралтейская, которые функционировали достаточно независимо от всех остальных. Представители этих ведомств обладали большей властью, чем все прочие гражданские чиновники и даже сенаторы [Анисимов 1997: 118–119, 121–122]. Иногда это приводило к определенным проблемам. Так, в 1723 году в состав Воинской коллегии вошел Кригс-комиссариат, и его глава лишился места в Сенате. Это было неразумно, так
