Сергей Братановский - Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект)
Далее отметим явную непродуманность значительной части норм указанного Закона, отсутствие необходимой коррекции с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в сфере градостроительной деятельности. Так, известный специалист в области градостроительного права В. В. Архипов отмечает: «У Закона „О техническом регулировании” удивительная судьба. Весной 2002 года группа малоизвестных публике энтузиастов (не путать со специалистами) взялась за разработку проекта этого закона. Спустя шесть месяцев работу завершили. А затем с невиданной оперативностью недоношенный законопроект был внесён в Государственную Думу, где вскоре и превратился в закон. С 1 июля 2003 года закон вступил в силу.
Ещё на стадии обсуждения законопроекта подавляющее большинство специалистов-практиков выразили ему недоверие. Они дали такой прогноз: этот закон в лучшем случае работать не будет, а в худшем нанесёт ощутимый удар по экономике России. Вот прошло три с половиной года. Закон не работает. А удар по экономике он все-таки нанёс приличный. И лучший. и худший случаи реализовались одновременно».[94]
Однако оставим в стороне несколько эмоциональное выступление (впрочем вполне обоснованное) автора и исследуем создавшуюся ситуацию с позиций административно-правового анализа.
Во-первых, необходимо отметить, что наличие в Законе ст. 46 привело к тому, что вся организационно-правовая база устанавливающая требования безопасности и регулирующая промышленный, строительный и потребительский рынок практически была в бездействии. Итог – массовые происшествия на строящихся или введенных в действие строительных объектах (обрушение путепровода в Екатеринбурге, в аквапарке (Москва) и др.). Однако, сохраняя юридическую корректность, заметим, что экспертизу проектно-сметной документации и сертификацию арматуры можно было проводить и на основе необновленных нормативно-правовых документов. К сожалению такая экспертиза проведена не была. И здесь можно сделать чёткий вывод о наличии управленческо-правового нигилизма, порождённого статьёй 46 и Законом в целом.
В продолжение изучения данного правового аспекта, обозначим и другую проблему. Так, Законом предусмотрена разработка общего технического регламента, по безопасности эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасному использованию прилегающих к ним территорий. Основной организационно-правовой парадигмой здесь является эксплуатация. В то же время безопасно эксплуатировать то, что построено с нарушением требований строительных норм и правил практически невозможно. Учитывая, что вся градостроительная деятельность – процесс складывающейся с организационно-процессуальной стороны из ряда следующих друг за другом стадий, нетрудно сделать вывод о том, что игнорирование таких стадий как изыскательские работы, собственно проектирование и строительно-монтажные работы, приводит к негативным последствиям, так как на этих стадиях и закладываются основы будущей безопасности эксплуатации зданий.
Во-вторых, проводя сравнительно-правовой анализ Закона с другими актами, регулирующими вопросы качества и безопасности строительства, отметим следующее:
1. Он не соответствует по отдельным концептуальным параметрам Соглашению по техническим барьерам в торговле ВТО, европейскому и международному законодательству.
2. В Законе нет чёткого разделения сфер законодательства в области технического регулирования, промышленной безопасности, охраны окружающей среды, охраны труда, пожарной безопасности и здравоохранения.
3. Закон не содержит определения субъектов, полномочных разрабатывать и принимать технические регламенты.
4. Включение в технические регламенты только требования безопасности продукции и процессов и игнорирование показателей качества неприемлемо для организации строительного комплекса, где всё это взаимосвязано.
5. Статья 46 Закона препятствует развитию нормативно-правовой базы регулирования организационно-технических градостроительных отношений.
6. Статья 6 Закона предусматривает разработку общего технического регламента. По вопросам безопасности эксплуатации зданий, строений …», хотя безопасность зданий закладывается и на других стадиях (инженерные изыскания, проектирование, строительство).
Для исправления создавшегося положения, нам представляется необходимым внести в статью 46 Федерального закона «О техническом регулировании» поправку, разрешающую ведомствам корректировку ранее изданных нормативных актов в части норм, отвечающих целям технического регламента. Нынешний статус необязательности Строительных норм и правил (в части, не относящейся к безопасности) ставит эти нормативные акты в трудноопределяемое в правовом аспекте положение. Их требования можно выполнять, а можно и не выполнять. При этом многие учёные-юристы и практики-специалисты говорят о снижении конкурентоспособности отечественной продукции, чему способствовал крупномасштабный управленческий эксперимент с реформой технического регулирования.[95] Есть мнение о существующей угрозе национальной безопасности России накануне её вступления во Всемирную торговую организацию.[96]
Хотелось бы обратить внимание ещё на один аспект проблемы: технические регламенты – нормы с высокой степенью юридической ответственности. Предыдущий опыт их создания показывает, что они всегда разрабатывались профессиональными специалистами с получением научных экспертных заключений. При расплывчатой формулировке «любые лица» на первое место в приоритете правотворческой деятельности выдвинулись коммерческие интересы с игнорированием требований к качеству и безопасности. Поэтому учитывая сегодня разобщённость в деятельности отраслевых (градостроительных) НИИ, представляется необходимым создать межведомственный федеральный орган технического регулирования, подчинив его Правительству РФ.
В процессе нашего научного исследования 1 мая 2007 года был подписан и затем введён в действие Федеральный закон N 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О техническом регулировании”. Безусловно, в этом Законе есть нужные поправки, появилась возможность проще решать какие-то проблемы, но многие из существовавших проблем сохранились, появились новые вопросы. И в своей основе закон остался тем же. В целом, как представляется, затраченные на изменение закона усилия не приведут к улучшению ситуации по существу, если за этими изменениями не последуют другие и не будут приняты необходимые организационные меры по обеспечению профессионального подхода к реализации закона. Необходимость устранения имеющихся в законе многочисленных нестыковок применительно к области строительства, начиная с целей принятия технических регламентов, снова проигнорирована. Представляется, что вместо решения имеющихся проблем с учётом конструктивной критики закона, которой было немало, авторы изменений просто искали выход из складывающейся почти тупиковой ситуации с разработкой технических регламентов. А утверждения о том, что внесённые в закон изменения являются победой здравого смысла, и теперь закон стал вполне работоспособным, являются скорее желаемым, чем действительным.
Не ставя целью проведение подробного анализа внесённых изменений, остановимся на некоторых основных вопросах:
1. Наиболее существенным с принципиальных позиций изменения Закона „О техническом регулировании” является то, что теперь технические регламенты могут приниматься в общем порядке не только федеральными законами, но и постановлениями Правительства РФ. Раньше Правительству РФ доверялось принимать технические регламенты только в отдельных случаях на время до вступления в силу соответствующих Федеральных законов. Основополагающим требованием Федерального Закона „О техническом регулировании” было исключить возможность принятия обязательных технических норм органами исполнительной власти. Это положение обосновывалось утверждением о том, что технические нормы ограничивают права и свободы граждан и поэтому в соответствии с Конституцией РФ эти нормы могут приниматься только федеральными законами. Доводы о том, что технические нормы защищают права граждан на жизнь и здоровье, в расчёт не принимались. Теперь законодательно подтверждено, что ссылки на Конституцию РФ были неправомерными. Правда, до конца законодатели не пошли навстречу министерствам, которые вырабатывают государственную политику и должны нести ответственность за безопасность и иметь права принимать обязательные технические нормы. Просто некоторые отрасли и области деятельности дополнительно выведены из сферы действия закона новой редакцией статьи 1 и статьи 5 Закона.
Можно ожидать, что в основном технические регламенты будут приниматься постановлениями правительства, а не федеральными законами. Процесс принятия регламентов упрощается, но вряд ли эта частичная уступка будет иметь решающее значение. Во всяком случае, для строительства. Как показали прошедшие годы, установленный порядок и сложившаяся практика разработки регламентов не гарантируют необходимого уровня их качества.
