Сергей Братановский - Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект)
Можно ожидать, что в основном технические регламенты будут приниматься постановлениями правительства, а не федеральными законами. Процесс принятия регламентов упрощается, но вряд ли эта частичная уступка будет иметь решающее значение. Во всяком случае, для строительства. Как показали прошедшие годы, установленный порядок и сложившаяся практика разработки регламентов не гарантируют необходимого уровня их качества.
2. Отменённая ст. 8 Федерального закона „О техническом регулировании”, и теперь отсутствует деление технических регламентов на общие и специальные. Принятое до этого по сути правильное направление – структурировать систему регламентов с учётом области их распространения по принципу об общего к частному – было дискредитировано путанным изложением статьи 8, а также непрофессиональными способами её реализации. Отмена статьи 8 позволит решить некоторые конкретные проблемы, но не снимает необходимости обеспечить системный подход к разработке технических регламентов. Пока такого рода попытки просматривались с большим трудом. А без этого невозможно грамотно подойти к определению содержания многих регламентов, в том числе по строительству, с учётом их взаимосвязей и обеспечения необходимой полноты требований по безопасности.
3. В новом законе установлен конкретный перечень из 17 первоочередных технических регламентов, которые должны быть приняты до 1 января 2010 года. Ранее говорили о минимальной «критической массе» – 450 регламентов, которые должны быть разработаны до конца переходного периода (1 июля 2010 года). Утверждённой Правительством РФ программой предусмотрено до 2008 года включительно разработать свыше 1809 регламентов. Судя по всему, никто уже не ожидает, что к концу переходного периода (1 июля 2010 года) будет утверждено нужное число технических регламентов. Нужное для обеспечения безопасности.
Требования перечисленных в новом законе 17 технических регламентов при том количестве и разнообразии объектов технического регулирования, которые приходятся на каждый из них, могут иметь настолько общий характер, что по окончании переходного периода в стране просто не будет чётких обязательных норм по безопасности, на основании которых может вестись достойный диалог между производителями продукции и надзирающими органами. Это видно на примере двух технических регламентов в области строительства, которые в числе семнадцати указаны в законе. Это технические регламенты «О безопасности строительных материалов и изделий» и «О безопасности зданий и сооружений».
Регламент «О безопасности зданий и сооружений», насколько известно, должен заменить собой два регламента, разработка которых была предусмотрена Правительственной программой. Один из них – это практически законченный разработчиками общий технический регламент «О безопасной эксплуатации зданий, сооружений и о безопасном использовании прилегающих к ним территорий», от утверждения которого в разработанном виде, очевидно, отказались вполне справедливо. Другой – специальный регламент «О требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения». Установленные в правительственной программе сроки окончания разработки этого регламента неоднократно менялись – декабрь 2005 года, декабрь 2006 – го, ноябрь 2008 года, но разработка так и не началась, в том числе из-за ненужных дискуссий об изменении названия общего технического регламента по безопасной эксплуатации зданий.
Принятое законом от 1 мая решение о разработке к 2010 году объединённого регламента с новым названием «О безопасности зданий и сооружений» вполне соответствует «строительному компромиссу», который был объявлен на совещании 11 декабря 2006 года в Департаменте технического регулирования Минпромэнерго России и информация о котором была опубликована на сайте Минпромэнерго.
На практике разработка объединённого регламента «О безопасности зданий и сооружений» в рамках одобренной программы разработки регламентов означает, что в этом регламенте будут объединены требования до 100 или более действующих строительных норм и правил. Это градостроительные требования к планировке и застройке территорий, конструктивные, пожарные, санитарные и другие требования к зданиям, их инженерным системам и внешним сетям, нагрузки и воздействия на строительные конструкции, включая сейсмические, требования создания безбарьерной среды для инвалидов и многое другое. Изложить всё это в одном документе в форме требований, соблюдение которых можно проконтролировать для того, чтобы установить соответствие, совершенно нереально. Требуется создание необходимой организационно-правовой базы в виде документов добровольного применения, расшифровывающих общие фразы регламентов.
Самое главное состоит в том, что специалистам строительного нормирования достаточно хорошо известно, каким образом можно решить задачу разработки комплекса технических регламентов по безопасности зданий, сооружений и застройки в целом. Состав комплекса был предложен ещё Госстроем России и его можно было реализовать в течение переходного периода. Ведь методические принципы изложения технических норм, заложенные в Федеральном законе „О техническом регулировании”, вполне корреспондируются с требованиями СНиПа 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения». Различия в том, что в СНиПе с учётом международного опыта достаточно грамотно решены вопросы построения системы норм, организации разработки, утверждения и применения документов, а также учтены особенности, характерные для строительства. И регламент по эксплуатации нисколько не мешал разработке регламентов на продукцию строительства. Тем более что именно вопросы технической эксплуатации строительных объектов менее всего сегодня обеспечены законодательной и нормативной базой.
4. Принятым изменениям в закон введен ещё один вид документа по стандартизации – свод правил. О сводах правил говорилось в информации о «строительном компромиссе», и некоторые считают это большим достижением для строительства. Сводами правил в СНиПе 10-01-94 назывались документы рекомендательного характера, разрабатываемые в развитие обязательных требований СНиП.
На самом деле для строителей, проектировщиков и заказчиков было принципиально важно сохранение единой Системы нормативных документов в целом. Технические регламенты предполагалось разработать в качестве необходимой законодательной основы этой системы. В составе Системы как известно, – строительные нормы и правила (СНиП), своды правил (СП), стандарты (ГОСТ), территориальные строительные нормы (ТСН). Госстроем России предполагалось узаконить всю Систему, а не только своды правил, имеющих ограниченное применение, как это сделано теперь.
Распространяется мнение о том, что поправка о введении в закон понятия, «свод правил» якобы позволяет сохранить Систему СНиПов, своды правил и территориальные строительные нормы как документы добровольного применения, Это «заблуждение» легко рассеивается, если внимательно прочитать закон. Там есть своды правил, но нет ни СНиПов, ни ТСН. Разве что в составе неких «иных документов». СНиПы и своды правил – совершенно разные документы по форме, наименованию и содержанию. Тем более это изменение не касается территориальных строительных норм. Вслед за Федеральным Законом „О техническом регулировании”принципиальная позиция по вопросу о ТСН изложена в статье Градостроительного кодекса. Всё техническое регулирование в области градостроительной деятельности (включая строительство) относится к полномочиям федеральных органов власти. Территориальным органам, по крайней мере после переходного периода, не оставлено ничего, кроме норм градостроительного проектирования. А это не технические, а социально-экономические нормы.
Об обязательных территориальных технических нормах необходимо сказать особо. Если в Федеральном законе „О техническом регулировании” теперь фактически признано, что обязательные технические нормы могут приниматься не только федеральными законами (о чём сказано выше), то совершенно непонятно, на каком основании закон не признаёт территориальных строительных норм. Строительство – это в основной своей части территориальная деятельность. И то, что органы власти субъектов Российской Федерации лишены возможности принимать технические нормативные акты по вопросам строительства, неправомерно и нецелесообразно. Во всех странах с федеративным устройством строительное нормирование в основном осуществляется на территориальном уровне.
5. Действовавшим до 1 мая Федеральным законом „О техническом регулировании” предусматривалось, что для «соблюдения требований технических регламентов» могут на добровольной основе применяться национальные стандарты, перечень которых должен публиковать национальный орган по стандартизации. Национальные стандарты, таким образом, должны служить доказательной базой регламентов в тех случаях, когда это необходимо. Соответствие стандарту означает и соответствие требованиям регламента (практически принцип «презумпции соответствия», о котором много говорится в публикациях). Но в области строительства стандартов на здания не было и нет, есть только стандарты на строительные материалы и изделия. На здания есть СНиПы. Таким образом, из закона фактически вытекала необходимость переработать СНиП в технические регламенты и в национальные стандарты. Можно себе представить масштабы переработки и реальность выполнения этой задачи, учитывая то, как она организована. По предложениям бывшего Госстроя России предусматривалось лишь обобщить требования СНиПов и документов органов надзора для учёта в технических регламентах, сохранив Систему в качестве доказательной базы и внеся необходимые поправки в документы.
