Оксана Нардина - Формирование общегосударственной антитеррористической системы
Законом № 153-ФЗ были внесены поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[174], согласно которым муниципальные образования должны участвовать «в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма», а жители-добровольцы могут привлекаться к несению антитеррористических и антиэкстремистских дежурств.
Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»[175] продолжил[176] совершенствование государственного управления в данной области. На федеральном уровне образованы Национальный антитеррористический комитет (НАК) и Федеральный оперативный штаб, а в субъектах РФ – антитеррористические комиссии и оперативные штабы.
Таким образом, одно из основных направлений законодательных изменений заключается в том, чтобы в рамках предоставленных полномочий органы государственной власти и органы местного самоуправления могли участвовать в противодействии терроризму. Их основная задача – недопущение совершения диверсионно-террористических актов, поэтому они основное внимание должны уделять профилактике, а также подготовке необходимых сил и средств для минимизации и пресечения террористических угроз.
Центральным органом, координирующим борьбу с терроризмом в Российской Федерации, является Национальный антитеррористический комитет. Он создан для того, чтобы объединить в противодействии терроризму усилия следующих силовых государственных структур:
– ФСБ РФ (директор ФСБ является председателем комитета, замдиректора ФСБ – руководит аппаратом);
– МВД РФ (глава МВД исполняет обязанности зампредседателя комитета);
– Службы внешней разведки (директор);
– Федеральной службы охраны (директор);
– Росфинмониторинга (руководитель);
– Генштаба ВС РФ (начальник – первый замминистра обороны);
– Совета безопасности РФ (заместитель секретаря).
В состав Комитета также входят: заместитель руководителя администрации Президента РФ; вице-спикер Совета Федерации РФ; вице-спикер Государственной Думы РФ; руководитель аппарата Правительства РФ; главы МЧС, МИД, Минздравсоцразвития, Мининформсвязи, Минпромэнерго, Минтранса, Минюста.
Законом № 153-ФЗ вносятся изменения в ФЗ «О ФСБ»[177]. Эти изменения, наряду с Указом Президента № 116, закрепляют роль ФСБ как основного субъекта борьбы с терроризмом, для чего в ФЗ «О ФСБ» борьба с терроризмом установлена в качестве самостоятельного направления[178]. В этой связи ФЗ «О ФСБ» дополняется новой статьей 9.1 «Борьба с терроризмом», раскрывающей содержание этого направления. В целях борьбы с терроризмом органами ФСБ осуществляется деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию терактов «посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий». Основаниями для проведения мероприятий по борьбе с терроризмом служат:
– необходимость пресечения террористического акта;
– необходимость выявления лиц, причастных к подготовке и совершению террористических актов;
– необходимость добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма.
По нашему мнению, допустимость оперативно-боевых мероприятий в первом случае не вызывает возражений. Но возможность их применения в целях добывания информации неоправданно, так как, используя это основание, можно будет оправдать любые силовые действия борьбой с терроризмом.
Комментируя создание НАК, многие парламентарии положительно оценили доминирующую роль ФСБ и отметили, что Президент РФ учел «печальный опыт Беслана, когда после захвата школы начальники из различных правоохранительных структур долго, теряя драгоценное время, не могли решить, кто из них должен руководить контртеррористической операцией»[179]. Председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В. Озеров заявил, что «создание такого комитета как раз исключает разобщенность»[180].
Однако не все отзывы столь оптимистичны: многие аналитики, оценивая вновь созданную структуру, возглавляемую ФСБ, полагают, что речь идет не о реформе правоохранительной системы, а о масштабной реформе системы исполнительной власти страны. Так, заместитель председателя комитета по безопасности Государственной Думы В. Илюхин заметил: «ФСБ становится государством в государстве. То, что в подчинении главы ФСБ и даже его заместителя будет находиться глава МВД, говорит о том, что ФСБ получает подавляющую роль в государстве. Этот указ – смешение всех государственных функций. Новый орган даже правительству подчиняться не будет»[181].
Пункт 1 Положения о НАК[182] устанавливает, что Комитет координирует работу федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму. На Комитет возложены задачи, ориентированные на комплексное противодействие терроризму (и. 4 Положения), включая подготовку предложений по формированию государственной политики и ее совершенствованию, а также разработку мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер защиты потенциальных объектов[183] террористических посягательств. Таким образом, к компетенции Комитета отнесены все направления работы в сфере противодействия терроризму: борьба с террористической деятельностью, ликвидация возможных последствий терактов и профилактика терроризма. Для организации указанной работы образован Аппарат НАК и федерального оперативного штаба, которые интегрированы в структуры ФСБ[184].
Реализация решений НАК осуществляется через подготовку проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ, а также проектов постановлений и поручений Правительства РФ.
Решения НАК обязательны для всех федеральных органов власти, руководители которых входят в его состав, а в регионах распоряжения антитеррористических комиссий и оперативных штабов обязательны для органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. То есть в случае, если проекты Комитета были рассмотрены и одобрены на его заседании, их согласования с органами государственной власти, представители которых присутствовали на заседании, не требуется.
Данная обязанность получила закрепление в п. 10 Положения о НАК. По нашему мнению, п. 10 Положения вступает в противоречие со ст. 10 Конституции РФ, которая провозглашает независимость и самостоятельность всех ветвей власти. В контексте этой нормы законодательная власть должна исполнять решения исполнительной власти только потому, что заместители председателей Российского парламента входят в НАК.
Таким образом, можно говорить о том, что Президент РФ своим Указом подчиняет законодательную власть исполнительной. Однако это обстоятельство не смущает ни Президента РФ, ни директора ФСБ. Так, глава антитеррористической структуры Н. Патрушев в одном из интервью отметил, что теперь появится возможность «координировать действия всех ветвей власти в рамках одной структуры»[185]. Подобные заявления наталкивают на мысль о том, что антитеррористическая структура со столь широкими полномочиями может использоваться не только против террористов, но и, например, для борьбы с оппозицией. Глава Центра военного прогнозирования А. Циганюк убежден в том, что создание новой силовой структуры никак не отразится на уровне террористической угрозы, поскольку «ключевым условием победы над терроризмом будет налаживание диалога между государством и обществом. В данном случае вектор движения прямо противоположный, и создание НАК является очередным шагом к созданию «полицейского» государства»[186].
Пункт 4 Указа Президента РФ № 116 регламентирует образование Федерального оперативного штаба для организации планирования применения сил и средств органов исполнительной власти по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями. Руководителя Федерального оперативного штаба назначает председатель НАК[187].
В каждом субъекте федерации созданы антитеррористические комиссии. Организационное и материально-техническое обеспечение их деятельности осуществляют руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ[188]. Они должны координировать антитеррористическую деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в соответствии со своим регламентом проводить мероприятия, намеченные НАК с учетом региональной специфики криминогенной обстановки.
В соответствии с Указом Президента РФ № 116 в каждом субъекте РФ оперативный штаб возглавляет начальник УФСБ по данному региону, если председателем НАК не принято другое решение[189]. В ч. 2 ст. 14 ФЗ «О противодействии терроризму» изложены нормативные предписания, составляющие на уровне закона предмет компетенции оперативного штаба[190]. Так, этот орган должен вести в регионе антитеррористическую работу: собирать агентурные сведения о планах потенциальных террористов, об их передвижениях, пресекать подрывную деятельность идеологов терроризма и др. Оперативный штаб при проведении контртеррористических операций трансформируется в оперативный штаб по управлению этими операциями, а также устранению последствий теракта.
