Александр Малько - Льготная и поощрительная правовая политика
10. В Конституции нет главы, посвященной Уполномоченному по правам человека в РФ, в которой следует четко установить его статус, определить систему подобных институтов для всех субъектов Российской Федерации, предоставить им соответствующее право законодательной инициативы.
11. В Конституции РФ 1993 года слишком много вопросов отнесено к совместному ведению, что ведет к конфликтам, коллизиям актов, к самовольному захвату полномочий. Президент РФ В. В. Путин верно заметил, что «там, где нет понимания, кто за что отвечает, там будет конфликтное поле». Поэтому в новой Конституции РФ нужно установить более четкое разграничение полномочий центра и субъектов РФ, нужно сделать более ответственной федеральную власть.
12. В Конституции нет главы об избирательной системе РФ, требует дальнейшего совершенствования и ряд положений главы 2 (например, стоит подумать о том, оставлять ли в ней нормы о двойном гражданстве, не скорректировать ли статьи о языке, выборе национальности, о праве на труд, о социальной защите и др.)[32].
13. К тому же декларативный Основной закон не может быть правовым актом прямого действия, о чем упрямо свидетельствует и судебная практика и т. д.
В этой связи, думаю, что сейчас логичнее сконцентрировать внимание в основном не на том, как реализуется ныне действующая Конституция, а на том, какой должна быть Конституция новая – Конституция гражданского общества, а не власти.
Правовая политика в зависимости от уровней своего осуществления может быть:
1) международной;
2) в сфере СНГ;
3) в сфере создания союзного государства России и Беларуси;
4) общефедеральной;
5) в субъектах РФ;
6) муниципальной;
7) локальной.
Бесспорно, все перечисленные виды правовой политики взаимосвязаны между собой. Однако для каждого уровня нужна своя концепция[33].
1. Концепция международно-правовой политики Российского государства должна исходить из того, что данная разновидность политики представляет собой деятельность, направленную на последовательную реализацию национальных интересов России в создании обычных и конвенционных норм, в защите мирового правопорядка, основанного на уважении общего международного права, в обеспечении совместимости международной и национальной правовых систем. Рост международных организаций, участником которых стала Российская Федерация, обусловлен ее стремлением расширить сферу своего влияния, использовать трибуну международных организаций для заявления своей позиции и формирования общественного мнения, желанием проводить в жизнь национально-государственные интересы и участвовать в принятии тех или иных международных решений[34].
Вместе с тем, вступая в международные организации, особенно наднациональные, важно иметь свою национально-выверенную правовую политику, учитывающую уровень культуры, менталитет, иные важные обстоятельства. Это, к сожалению, не всегда происходит, от чего в конечном счете страдает авторитет нашего государства. Так, одним из условий принятия России в Совет Европы была отмена смертной казни как высшей меры наказания в нашем государстве. Для реализации данного условия представители Российской Федерации 16 мая 1996 года подписали Протокол № 6 (относительно отмены смертной казни) от 28 апреля 1983 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, который в течение трех лет необходимо было ратифицировать нашей нижней палате. Однако Государственная Дума так и не ратифицировала его.
Прошедшее в конце января 1997 года очередное заседание сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы было крайне неприятным для России. В принятой резолюции ее представителей официально предупредили, что в случае невыполнения взятых на себя обязательств по объявлению моратория на смертную казнь будет поставлен вопрос о приостановлении полномочий российской делегации в Совете Европы.
И хотя с идеей отмены смертной казни (правда, в перспективе) российское общество в целом согласно, думается, сегодня данный вопрос нужно решать не столь быстро и прямолинейно, как это определено в Протоколе № 6 и в разного рода резолюциях. В частности, на наш взгляд, излишне категоричны ориентиры названных документов. Так, в ряде статей однозначно установлено, что «смертная казнь отменяется. Никто не может быть приговорен к смертной казни и казнен» (ст. 1), что «оговорки в отношении положений настоящего Протокола на основании статьи 64 Конвенции не допускаются» (ст. 4).
В решении подобных проблем важна гибкость и поэтапность. И вот почему.
Во-первых, шесть лет – не тот срок, по истечении которого в России могла принципиально измениться ситуация. Ведь необходимыми условиями для отмены этого страшного возмездия должны быть, в частности, следующие: нормализация социально-экономической обстановки в стране, рост благосостояния населения, реальные успехи в борьбе с преступностью, сокращение числа умышленных убийств вообще и умышленных убийств при отягчающих обстоятельствах в особенности, повышение общей и политико-правовой культуры граждан и должностных лиц и пр.
Подобные факторы, бесспорно, благоприятно повлияли бы и на общественное мнение россиян, которое пока не готово к отмене смертной казни. И к тому есть основания. Достаточно сказать, что смертность от убийств в нашей стране по сравнению с Европой с учетом численности населения в 20 раз выше у мужчин и в 12 раз – у женщин[35]. Поэтому Совет Европы, как справедливо отмечает В. Лукин, не должен ставить столь ультимативное требование: либо немедленно в указанные сроки изменить вектор в российском общественном мнении, либо лишить мандата[36].
Во-вторых, есть немало других членов Совета Европы (в частности, Греция, Румыния и др.), которые оставили смертную казнь как высшую меру наказания[37]. Кстати, сами члены Совета Европы данный непростой вопрос решали не сразу и не вдруг (как это предлагается новым членам), а постепенно, двигаясь по пути сокращения применения названного вида правового ограничения. Это подтверждает текст ст. 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, где сказано, что «никто не может быть умышленно лишен жизни иначе как во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание». И только через 33 года (в 1983 году) подписывается Протокол № 6 относительно полной отмены смертной казни. В этот период свободными от критики были Бельгия, Испания и Италия, которые, уже являясь членами Совета Европы, долгое время сохраняли в своем законодательстве смертную казнь (в Бельгии, правда, она фактически не применялась).
В-третьих, такие демократические государства, как США, Канада, Япония, имеющие статус наблюдателей в Совете Европы, судя по их юридической практике, вовсе не думают в ближайшее время отменять данную весьма жесткую меру государственного принуждения, несмотря на призыв ПАСЕ объявить в них мораторий на смертную казнь.
В-четвертых, в ст. 2 Протокола № 6 прямо сказано, что «государство может предусмотреть в своем законодательстве смертную казнь за действия, совершенные во время войны или при неизбежной угрозе войны…». Учитывая террористический анклав, который обосновался в эпоху «демократии» в Чечне и который создает реальную постоянную угрозу ближайшим районам, воспользоваться вышеназванной нормой можно было и нужно. На самом деле, как, например, расценивать бандитский захват ряда населенных пунктов в Дагестане в августе 1999 года, участие иностранных наемников в террористических актах и т. п. Причем речь идет не только об установлении в законодательстве смертной казни за подобные деяния, но и о применении данного крайнего средства в крайней ситуации. Тем более что в ст. 2 об этом недвусмысленно говорится: «Подобное наказание применяется только в установленных законом случаях и в соответствии с его положениями».
В-пятых, в России за последние годы значительно сократилось число статей УК, в соответствии с которыми приговаривают к смертной казни и, следовательно, сфера этого ограничения сама весьма сильно ограничивается. Поэтому нет необходимости его искусственно форсировать, принимая волевые, административные (но социально не подготовленные) решения, которые в принципе в ближайшее время не могут изменить существующее положение.
Принятие же Президентом РФ Б. Н. Ельциным 27 февраля 1997 года распоряжения «О подписании Протокола № 6 (относительно отмены смертной казни) от 28 апреля 1983 года к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года» больше свидетельствует о том, что власть пыталась заработать на этой акции известный политический капитал (показать себя демократической, цивилизованной, гуманной), нежели действительно изменить к лучшему реальные общественные отношения (провести подлинно народные реформы, создать условия для истинного, а не показного народовластия, рационально разделить власть, обеспечить права человека и, прежде всего, право на жизнь, и не столько убийц, сколько их жертв и т. п.). В этой связи подобный акт вполне можно расценивать как одну из форм проявления международно-правового популизма, как желание выглядеть респектабельно на фоне несбыточных обещаний и развала государственности.
