Александр Малько - Льготная и поощрительная правовая политика
Отсутствие четкой конституционно-правовой политики приводит к негативным результатам. Конституционные институты и нормы принимаются в этом случае без определенной системы, в «безгарантийно-маниловском» режиме, в расчете на идеальные ситуации. В литературе верно оценивается в этой связи проблема конституционной ответственности. По справедливому мнению Т. М. Пряхиной, «действующий Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” рассчитан на высочайшую правовую культуру, он ориентирован на не характерную для нашего государства сознательность субъектов правоотношений, которые добровольно, ни минуты не колеблясь, станут исполнять вердикт Высшего Суда. Подобные воззрения, по крайней мере, наивны и далеки от реальности. Указание на то, что неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влечет за собой ответственность, установленную федеральным законом, носит общий, отсылочный характер. До тех пор, пока неблагоприятные последствия нарушения конституционных норм не будут четко прописаны в законе, Конституция будет беззащитна перед покушениями на нее»[24].
Конституционно-правовая политика «выходит» и на проблему становления и упорядочения органов конституционного контроля. К сожалению, в нынешних условиях эти органы пока не составляют единой упорядоченной совокупности. Так, конституционные (и уставной в Свердловской области) суды субъектов РФ не встроены пока в единую систему правосудия России[25].
Данный вид политики связан и с предупреждением пробелов в конституционном законодательстве, со своевременным устранением и восполнением появляющихся юридических прорех и пустот.
Специфика конституционно-правовой политики заключается в том, что это такой вид правовой политики, который ближе всех к политике вообще. Ведь Конституция представляет собой важнейший политико-юридический документ, в котором политика и право должны быть представлены в органически целостном виде, «сбалансированы во внутренне согласованное единство»[26].
Политическая направленность Конституции – одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе, особое социальное значение в обществе. Поэтому Конституция создается государством для достижения преимущественно определенных политических целей и должна обладать необходимыми для этого качествами[27].
О приоритете конституционно-правовой политики говорит и тот факт, что именно в ее рамках устанавливается нормативная модель идеального образа действительности и ориентируется деятельность социальных субъектов на ее достижение. В этой связи правильно отмечает В. О. Лучин, что «программно-целевые положения Конституции (конституционные провозглашения) дают нормативный прогноз и осуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновению новых общественных отношений»[28]. Конституционно-правовая политика должна вырабатывать юридические алгоритмы решения конституционных проблем, коллизий, кризисов, призвана упреждать подобные отрицательные ситуации, предлагать механизмы, работающие на опережение, связанные с четким юридическим планированием.
Исходя из сложившейся ситуации и требований конституционно-правовой политики, все заметнее становится тот факт, что приходит время менять Конституцию РФ 1993 года. В частности, новая Конституция необходима в силу следующих обстоятельств:
1. Ныне существующий Основной закон все больше приходит в противоречие с политико-правовой жизнью России, с проводимыми реформами власти, связанными с образованием федеральных округов, уточнением компетенции Совета Федерации, созданием Государственного Совета, объединением России с Беларусью и т. п.
2. Конституция РФ 1993 года не выполнила исторических задач, возложенных на нее. Она так и не стала основным юридическим инструментом для защиты общества и личности, а во многом использовалась как инструмент суперпрезидентской власти и олигархов. К тому же ныне действующий Основной закон так и не смог решить проблему справедливого урегулирования отношений в сфере использования национальных природных богатств. Конституция в принципе не мешала растаскивать их олигархам и прочим жуликам. В новой Конституции необходимо восстановить положение о природных богатствах (нефти, газа и пр.), объявив их общественным достоянием.
3. Социально-экономическая и политико-правовая модернизация российского общества не может основываться на спорной нормативной базе, ведь легитимность Конституции РФ 1993 года до сих пор под большим вопросом. Как известно, данная Конституция не набрала даже 1/3 голосов потенциальных избирателей.
4. Конституция 1993 года так и не прошла через горнило всенародного обсуждения и была разработана в спешке, в «узких» коридорах президентской власти. Президентское окружение «кроило» и «подгоняло» ее под себя, безмерно боясь всенародного обсуждения. Новую Конституцию требуется всенародно и спокойно обсудить.
5. Нужна Конституция не для очередного лидера, а для общества, государства, граждан. Верно подмечено, что «“подогнанная под Ельцина” Конституция содержит в себе ряд таких положений, которые могут позволить какому-то очередному Президенту, творя сущий произвол, опять загнать страну в тупик»[29].
6. «Наша Конституция представляет собой антигосударственный акт, – отмечает Г. И. Райков, – поскольку она не поддерживает ценностей, на основе которых могли бы объединиться граждане… откровенно игнорирует и исключает ценности, связанные с общежитием, общественным благосостоянием, общественным долгом и служением Отечеству». Поэтому, по его справедливому мнению, «совершенно очевидно, что в России необходима конституционная реформа»[30].
7. Конституция РФ 1993 года более разрушительна по своей природе, нежели созидательна. Она разрушительна противоречивостью положений, бездумными заимствованиями, смутными устремлениями. Так, в первой части ст. 5 говорится о равенстве субъектов Федерации, во второй же – об особом «государственном» статусе республик. С одной стороны, провозглашается, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ» (п. 1 ст. 3), который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (п. 2 ст. 3). С другой же стороны, в тексте Конституции в начале характеризуется компетенция Президента, как главы государства и исполнительной власти (хотя и с оговорками), а уж затем компетенция органов законодательной власти. В силу того, что Конституция РФ 1993 года является внутренне противоречивым актом, она не может создать условий для формирования единого правового пространства. Кроме того, весьма существенны расхождения между юридической и фактической конституциями.
8. В России по всем трем уровням – Федерация, субъекты РФ и местное самоуправление – модель власти оказалась настолько ущербной, что простым реформированием действующей Конституции РФ этого не исправить[31].
9. Крайне неудовлетворительна конституционная основа органов прокуратуры. Единственная ст. 129 Конституции РФ, расположенная к тому же в главе «Судебная власть», не дает четкой нормативной базы для эффективной деятельности прокуратуры. Более того, создается впечатление, что реформаторы во времена приватизации далеко не случайно так поступили с прокуратурой. Они своевременно затеяли реформу «ока государева» как органа, призванного осуществлять надзор за соблюдением законности. Реформаторы знали, кто мог помешать номенклатурной «прихватизации», и умело вывели из игры данную «помеху», опустив ее в конституционно-правовые туманные формулировки, организовав своего рода «конституционную недостаточность» для полноценной деятельности прокурорских работников. В новой Конституции необходима самостоятельная глава, которая закрепила бы конституционно-правовой статус этого важнейшего государственного органа и позволила ему действовать более решительно, слаженно, гарантированно и оперативно. Кроме того, Генерального прокурора нужно наделить правом законодательной инициативы, чего нет в ныне действующем Основном законе.
10. В Конституции нет главы, посвященной Уполномоченному по правам человека в РФ, в которой следует четко установить его статус, определить систему подобных институтов для всех субъектов Российской Федерации, предоставить им соответствующее право законодательной инициативы.
11. В Конституции РФ 1993 года слишком много вопросов отнесено к совместному ведению, что ведет к конфликтам, коллизиям актов, к самовольному захвату полномочий. Президент РФ В. В. Путин верно заметил, что «там, где нет понимания, кто за что отвечает, там будет конфликтное поле». Поэтому в новой Конституции РФ нужно установить более четкое разграничение полномочий центра и субъектов РФ, нужно сделать более ответственной федеральную власть.
