Коллектив авторов - Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебное пособие
В силу того что институт природоресурсных платежей является комплексным, можно говорить о двух объектах регулирования в рамках одного института: фискальном, который касается непосредственно обязательных платежей, и собственно о природоресурсном (экологическом). Поэтому принципы правового регулирования природоресурсных платежей также носят двоякий характер: они, с одной стороны, защищают интересы фиска, государственной казны; с другой – призваны защищать состояние окружающей среды (экологические принципы).
Комплексность института обусловливает также разнообразие категорий принципов. Необходимо отметить, что в основе любой отрасли правового регулирования лежат прежде всего общеправовые принципы. При этом каждая сфера имеет свою специфику правового регулирования, которая приводит к выделению отраслевых принципов. Об оформлении новой отрасли в качестве самостоятельной во многом свидетельствует факт сформированности основных начал, принципов данной отрасли, поэтому можно говорить о собственно природоресурсных принципах. Природные ресурсы являются составной частью предмета экологического права, а следовательно, на них распространяют свое прямое действие принципы экологического права. В рамках правового регулирования природоресурсных платежей можно говорить о фактическом совпадении природоресурсных и экологических принципов.
Кроме того, как известно, ряд платежей, являющихся природоресурсными, закреплен НК РФ, что означает распространение на них юрисдикции основных начал законодательства о налогах и сборах, т. е. в широком смысле налоговых принципов.
В науке большое внимание уделяется определению и выработке основных начал. Возникает закономерный вопрос, чем обусловлен такой интерес.
Обращение к принципам правового регулирования природоресурсных платежей имеет ряд причин:
во-первых, принципы являются основой построения любой системы правового регулирования, в том числе и для природоресурсных платежей;
во-вторых, в зависимости от уровня развития правовой культуры общества и механизма прямого действия принципов выявляется необходимость введения новых, отмены, замены или пересмотра старых нормативных правовых актов;
в-третьих, обращение к принципам позволяет выявить соотношение общеправовых и отраслевых принципов в правовом регулировании природоресурсных платежей, чтобы выявить их экологическое и фискальное значение;
в-четвертых, степень прямого действия принципов обусловливает целесообразность и необходимость введения платы за пользование природными ресурсами.
Для того чтобы тот или иной принцип мог реализовать свое прямое действие, необходимо определить подходы к пониманию самих принципов всех категорий.
Наиболее актуальными для правового регулирования природоресурсных платежей из всего массива общеправовых принципов являются принципы справедливости, верховенства закона, федерализма и гуманизма.
Следует отметить, что принцип справедливости в механизме правового регулирования природоресурсных платежей означает прежде всего соразмерность: самих платежей доходам; распределения бремени несения обязанности по уплате соответствующих платежей; положительного эффекта от хозяйственной деятельности негативным последствиям.
Принцип верховенства закона означает, что все нормативные правовые акты должны соответствовать Конституции и законам РФ. Верховенство законов РФ означает также обязанность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, их объединений соотносить свое поведение с законами РФ.
Принцип федерализма и гуманизма – прежде всего распределение полномочий между органами государственной власти различных уровней государства. Кроме того, можно говорить еще об одном аспекте этого принципа – о бюджетном федерализме, который реализуется в рамках концепции действующего Бюджетного кодекса РФ о распределении доходов и расходов бюджетов соответствующих уровней и в рамках самостоятельности бюджетов.
Одной из основных проблем на настоящий момент многие теоретики и практики называют отсутствие единого нормативного акта, регулирующего отношения в природоресурсной и природоохранной сферах. Поэтому не существует и единого акта, консолидирующего их основные начала.
Однако ряд базовых положений содержит Конституция РФ. Так, ст. 36, 42 и 48 закрепляют основополагающие природоресурсные и экологические принципы: каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Статья 3 НК РФ закрепляет основные начала законодательства о налогах и сборах. Кроме того, некоторые экологические принципы закреплены в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
В силу того что ряд природоресурсных платежей являются налоговыми платежами, регулируемыми НК РФ, все основные начала законодательства о налогах и сборах являются одновременно принципами правового регулирования природоресурсных платежей в части фискального объекта регулирования. Имеются в виду законное установление налогов и сборов, всеобщность и равенство налогообложения, недискриминация, запрет установления дифференцированных ставок, экономическая обоснованность, поддержание единого экономического пространства РФ, ясность и определенность и др. Кроме того, в отношении природоресурсных платежей, имеющих налоговый характер, очень актуальным является принцип непридания обратной силы актам законодательства о налогах и сборах.
Статья 3 НК РФ среди прочих основных начал законодательства о налогах и сборах устанавливает принцип законности, который фактически вырабатывался практикой КС РФ. Результатом рассмотрения этой проблемы стало принятие постановлений КС РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П, от 17 декабря 1996 г. № 20-П, от 18 февраля 1997 г. № 3-П, от 8 октября 1997 г. № 13-П, от 11 ноября 1997 г. № 16-П, от 30 января 2001 г. № 2-П и др. Так, понятие «законно установленные налоги и сборы» предполагает одновременное соответствие следующим критериям: установление только законом; наличие полномочий у органа государственной власти на установление налога и сбора; определение существенных элементов налоговых обязательств.
Принцип всеобщности и равенства налогообложения означает, что все лица, на которых возложена соответствующая обязанность, должны уплачивать налоги и сборы. Как известно, принцип равенства является общеправовым, но одновременно с этим в налоговом праве он реализуется особым образом, т. к. означает не уплату налога в одинаковом размере, а экономическое равенство плательщиков, т. е. с учетом их возможности уплатить налог или сбор. Данная позиция была выработана постановлением КС РФ.
Принцип недискриминации фактически вытекает из конституционного принципа равенства. Он также закреплен в ст. 3 НК РФ и означает, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев.
В НК РФ содержится запрет установления дифференцированных ставок налогов и сборов, налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.
В силу ст. 3 НК РФ запрещено введение произвольных и экономически необоснованных налогов и сборов. Критериями для экономической обоснованности налога или сбора являются: разумная достаточность удовлетворения государственных и общественных потребностей в отношении полноты казны; разумный уровень обремененности обязательным платежом среднего налогоплательщика; соразмерность основных элементов, например, ставок налоговой базе.
Предпосылку для создания принципа поддержания единого экономического пространства Российской Федерации создал КС РФ, который разъяснил его содержание в постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П следующим образом: недопустимо введение налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства и позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий. Этот принцип существует в развитие одной из основ конституционного строя Российской Федерации – принципа единого экономического пространства (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ).
