Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов
1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;
2) организаций, обслуживающих его потребности;
3) органа (органов) исполнительной власти.
Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:
1) производственного;
2) обслуживающего;
3) административного.
В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество – два: центр и администрация ведомственной организации (больницы, вуза и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственная администрация становится трехуровневой (центральный, промежуточный органы и низовое звено), при двух – четырехуровневой и т. д. Например, система Министерства обороны РФ насчитывает четыре, а нередко и пять звеньев управления: министерство, командование военного округа, командование армией, командование соединения, воинская часть.
Группировка административных ведомств может быть произведена по многим признакам, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего, среди них выделяют хозяйственные (сельскохозяйственное, транспортное и др.), социально-культурные (образование, здравоохранение и др.) и административно-политические (внешних отношений, обороны и др.). В законодательстве по содержанию (функциям) деятельности различаются системы федеральных министерств, агентств и служб.
Глава 9. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
9.1 Понятие исполнительного органа государственной власти
Государственные органы – особый вид организаций. Им присущи общие признаки :
1) они являются автономными частями государственного аппарата (а также ведомств);
2) это организованные коллективы граждан – государственных служащих и работников, обеспечивающих их деятельность;
3) такие органы осуществляют государственные функции;
4) обладают собственной компетенцией, властными полномочиями;
5) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;
6) образуются, как правило, государством;
7) их положение, структура, деятельность регламентируются правом.
Многие ученые при характеристике органа упор делают на то, что он является частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.
Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого, которое определяет само существование, содержание и формы функционирования части, ее место в аппарате, структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором – «снизу», т. е. оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего обозначить оба признака.
...Государственный орган – это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.
Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они представляют особый вид органов – должностных лиц. Эти лица возглавляют единоначальные органы (например, президентуры), имеют советников, помощников.
Каждый государственный орган – это инструмент , используя который страна, ее субъект, муниципальное образование решает свои конкретные задачи.
Известно несколько разновидностей государственных органов: представительные, судебные (суды), исполнительные. Есть и не входящие ни в одну из этих трех групп органы четвертой власти – Банк России, прокуратура, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, избирательные комиссии и другие, которые по содержанию основной деятельности являются исполнительными, но они не подчинены Правительству РФ.
Исполнительный (административный) орган государственной власти характеризуется следующими особыми признаками:
он является автономной частью государственной администрации;
осуществляет исполнительно-распорядительную, административную деятельность;
обладает властными полномочиями (линейными, функциональными) в отношении других субъектов права;
как правило, имеет постоянный штат, является коллективом государственных служащих и иных работников;
образуется вышестоящим государственным органом исполнительной власти или Президентом РФ, главой ее субъекта;
подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти или Президенту РФ, главе субъекта Федерации;
образование, правовой статус исполнительного органа государственной власти регулируется административным правом, а во многих случаях еще и другими отраслями права (конституционным, финансовым, земельным, семейным и т. д.). Например, деятельность следственных аппаратов МВД, ФСБ России регламентирована Уголовно-процессуальным кодексом РФ (УПК РФ) и административным правом;
большинство исполнительных органов государственной власти имеет права юридического лица, а значит, в соответствии со ст. 120 ГК РФ они одновременно являются учреждениями (так, РОВД – это орган и юридическое лицо, статус юридического лица ему необходим, чтобы денежными средствами и иным имуществом обеспечить выполнение возложенных на него задач).
Исполнительные органы государственной власти – наиболее многочисленная разновидность юридических лиц публичного права, особый вид юридических лиц [32] . Их основные особенности как юридических лиц в том, что они:
являются публично-правовыми образованиями, их цель – осуществление властных полномочий;
обязаны осуществлять свои права в публичных интересах;
создаются вышестоящими государственными органами, а не путем добровольного объединения;
не подлежат государственной регистрации;
не имеют и не утверждают своих уставов;
имеют в штате государственных служащих.
Каждый орган имеет организационную структуру . Как правило, в ней можно выделить три блока:
1) производственный (где работают специалисты);
2) обеспечивающий (бухгалтерия, отдел кадров и другие подразделения, обслуживающие специалистов);
3) руководящий (руководитель, его заместители).
У него может быть довольно большой по численности обслуживающий аппарат . Но существует он для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции. Обслуживающий аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования.
9.2 Содержание административно-правового статуса исполнительного органа государственной власти
В административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов (а значит, и исполнительных органов) можно выделить три главных блока:
1) целевой;
2) структурно-организационный;
3) компетенционный (компетенция).
Первый блок представляет собой юридически закрепленные цели, задачи и функции государственного коллективного субъекта. В общем плане его цель можно обозначить как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставах и иных правовых актах конкретизируется в перечне задач, выполняемых функций.
Второй блок – организационно-структурный – является, в свою очередь, компонентом правового статуса, но сам по себе представляет собой довольно сложную систему. В нее входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2), установления и изменения их организационных структур (3), процедур деятельности (4) и права на официальные символы (5).
Третий блок – компетенция как совокупность властных полномочий и подведомственности. Последняя очерчивает круг подвластных объектов (организаций, дел). Компетенцию можно рассматривать в функциональном плане (компетенция в области планирования, нормативного регулирования, контроля и т. д.) применительно к определенным субъектам (иным государственным, муниципальным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам) и в отраслевом – в сфере обороны, образования, здравоохранения, транспорта и т. д.
9.3 Виды исполнительных органов государственной власти
В зависимости от правовой основы образования можно различать органы, создаваемые на основе конституций (Российской Федерации, субъектов Федерации: правительство, администрация) (1), текущего законодательства (указов президента, губернаторов) (2), подзаконных актов (3).
По содержанию деятельности различают органы общей и специальной компетенции.
Органы общей компетенции – президентуры, правительства, администрации субъектов Федерации – несут ответственность за положение дел в государстве, области, крае, городе федерального значения, округе. Они руководят многими органами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых объединяют (1), выполняют все общие административные функции (2).
