Татьяна Михалева - Европейское право
Учредительные документы в редакции Лиссабонского договора устанавливают два вида законодательных процедур (рис. 8):
– обычную законодательную процедуру, которая заключается в принятии регламента директивы или решения совместно Европейским парламентом и Советом ЕС по предложению Комиссии (ст. 289 Договора функционировании ЕС). Обычная законодательная процедура является аналогом процедуры совместного принятия решений, используемой до вступления Лиссабонского договора в силу (бывшая ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества);
– специальную законодательную процедуру, которая предполагает принятие директивы, регламента или решения (а) Европарламентом при участии Совета ЕС, либо (б) Советом ЕС при участии Европарламента.
Рис. 8. Виды законодательных процедур в ЕС
5.1.2. Законодательная инициатива
По общему правилу, право законодательной инициативы принадлежит Комиссии (ст. 293 Договора о функционировании ЕС), с поступления предложений Комиссии в Европарламент и Совет ЕС начинается процедура рассмотрения законодательного акта (ст. 294 Договора о функционировании ЕС). Кроме того, Европарламент (ст. 225 Договора о функционировании ЕС) и Совет ЕС (ст. 241 Договора о функционировании ЕС) могут запрашивать у Комиссии подготовку предложений по вопросам, которые, по мнению указанных институтов, требуют подготовки акта ЕС. Причины отказа либо отсутствия со стороны Комиссии соответствующих предложений должны быть сообщены Европарламенту или Совету ЕС (в зависимости от того, со стороны какого из институтов поступил запрос).
Согласно ст. 11 Договора о ЕС не менее одного миллиона граждан ЕС, являющихся гражданами значительного количества государств-участников, могут инициировать привлечение Комиссии в рамках ее полномочий для подготовки предложения по вопросам, которые, по мнению граждан, требуют принятия правового акта ЕС в целях имплементации учредительных договоров ЕС. Процедуры и условия, необходимые для реализации такой гражданской инициативы, должны определяться в соответствии со ст. 24 Договора о функционировании ЕС.
Договор о ЕС предусматривает, что законодательные акты ЕС могут быть приняты только на основании предложения Комиссии, если иное не предусмотрено учредительными договорами. Иные акты должны приниматься по инициативе Комиссии в случаях, определенных учредительными договорами (ч. 2 ст. 17 Договора о ЕС).
Перед тем как предложить законодательный акт, Комиссия проводит широкие консультации. Если Комиссия считает целесообразным принять правовой акт в определенной сфере, соответствующий генеральный директорат готовит общий проект соответствующего предложения, который подлежит одобрению со стороны конкретного комиссара. В случае получения такого одобрения комиссар представляет соответствующий проект Коллегии комиссаров. При положительном исходе голосования в Коллегии предложение переводится на все официальные языки Сообщества, представляется Совету ЕС, Европарламенту, а также национальным парламентам и подлежит опубликованию в «Официальном журнале Европейского союза». Если Комиссия обладает полномочиями на самостоятельное принятие правового акта, предложение переводится на все официальные языки Сообщества и публикуется в «Официальном журнале Европейского союза».
Получив предложение, Совет ЕС, как правило, направляет его в Коми тет постоянных представителей (COREPER). В исключительных случаях адресатом может стать специализированный комитет (например, Особый комитет по сельскому хозяйству или Политический комитет). Все вопросы повестки заседания Совета ЕС (исключение составляют вопросы, за подготовку которых отвечают специализированные комитеты) проходят экспертизу в Комитете постоянных представителей, если Совет ЕС (единогласно) или указанный Комитет (простым большинством) не примет иное решение. До заседания Совета ЕС, если Комитет постоянных представителей единогласно принимает решение включить предложение в часть А повестки дня Совета ЕС, предложение может быть принято Советом ЕС без обсуждения. Если Совет ЕС возражает против принятия предложения, оно возвращается в Комитет постоянных представителей.
Комиссия направляет предложение Европарламенту независимо от требований, содержащихся в Договоре о ЕС. Первичная экспертиза осуществляется членом Европарламента из парламентского комитета. По результатам экспертизы готовится отчет. Соответствующий парламентский комитет рассматривает отчет и может внести в него необходимые изменения. Мнение Европарламента о предложении выражается путем голосования на пленарном заседании.
В целях соблюдения принципа субсидиарности Комиссия направляет все новые предложения национальным парламентам.
Разграничение процедур, предполагающихучастие Комиссии, Совета ЕС и Европарламента, осуществляется на основании анализа роли Европарламента и количества голосов в Совете ЕС, необходимого для принятия решения (квалифицированное большинство, единогласие).
Как отмечалось ранее, в некоторых случаях инициатором принятия законодательных актов в ЕС помимо Комиссии могут выступать группы государств-членов, Европарламент, Европейский центральный банк, Суд или Европейский инвестиционный банк.
5.1.3 Обычная законодательная процедура
Обычная законодательная процедура является основной законодательной процедурой[59] для принятия регламентов, директив и решений. В рамках этой процедуры Европарламент обладает правом абсолютного вето при принятии решений совместно с Европарламентом и Советом ЕС. Несмотря на то, что Евро-парламент редко применяет право вето, возможность его применения считается эффективной мерой, стимулирующей нормотворческий процесс:
Анализ ст. 294 Договора о функционировании ЕС позволяет выделить следующие этапы рассмотрения и принятия законодательных актов в рамках обычной законодательной процедуры (рис. 10):
1) Комиссия представляет проект законодательного акта Европарламенту и Совету ЕС;
2) первое чтение.
В первом чтении представленный Комиссией проект законодательного акта рассматривается Европарламентом по существу, в случае необходимости в него вносятся правки, после чего Европарламент доводит свою позицию относительно проекта Совету ЕС, который:
– одобряет позицию Европарламента без внесения в нее изменений (законодательный акт в таком случае считается принятым);
– отклоняет позицию Европарламента полностью либо частично и формирует собственную обоснованную позицию, которая передается на рассмотрение Европарламента во втором чтении.
Первое чтение не предполагает каких-либо временных ограничений ни для Европарламента, ни для Совета ЕС;
3) второе чтение.
В течение трех месяцев с момента передачи Европарламенту позиции Совета ЕС в первом чтении Европарламент:
– одобряет позицию Совета ЕС или не высказывает возражений относительно позиции Совета ЕС (законодательный акт считается принятым в позиции Совета ЕС в первом чтении);
– большинством всех своих членов отклоняет позицию Совета ЕС (законодательный акт считается непринятым);
– большинством всех своих членов принимает поправки к позиции Совета ЕС в первом чтении, которые передаются на рассмотрение Совета ЕС и Комиссии, которая выносит заключение по данным поправкам.
Европарламент ограничен относительно внесения поправок в ходе второго чтения, поскольку они должны соотноситься с его позицией в первом чтении либо быть направленными на достижение компромисса между Европарламентом и Советом, либо изменять ту часть общей позиции, которая не была включена в первоначальное предложение, либо учитывать новые факты[60].
Заключение Комиссии относительно правок Европарламента передается в Совет ЕС, который в течение трех месяцев после получения заключения Комиссии может:
– одобрить все поправки Европарламента[61] (законодательный акт считается принятым);
– не одобрить все поправки Европарламента, после чего Председатель Совета по соглашению с Председателем Европарламента в течение шести недель созывает заседание Согласительного комитета.
В целях более эффективной реализации процедуры совместного принятия решения используется система «триалогов»[62]. Такие неофициальные встречи направлены на обеспечение оперативного достижения соглашений в установленные Договором о Сообществе сроки. Для эффективного ведения переговоров ограниченное число участников, представляющих Европарламент, Комиссию и Совет, встречаются задолго до начала согласительной стадии;
