Татьяна Михалева - Европейское право
В результате мы наблюдаем логически вполне оправданную взаимосвязь: чем больше «гибкости» допускается для принятия акта «без правовой базы», тем более «жесткой» и сложной предусматривается процедура его принятия и оформления.
Кроме того, ст. 352 не может применяться в рамках общей внешней политики и политики безопасности, а также для обхода норм учредительных документов, запрещающих проводить гармонизацию (сближение) национального законодательства по отдельным вопросам, например в сферах образования или куль туры.
4.3 Виды компетенции Европейского союза
В целях более четкого разграничения компетенции и ответственности между европейским (союзным) и национальным (внутригосударственным) уровнями публичной власти Лиссабонский договор 2007 г. по образцу многих федеративных государств включил в учредительные документы ЕС специальный раздел, посвященный определению разных категорий компетенции ЕС – раздел I «Категории и сферы компетенции ЕС» ч. 1 Договора о функционировании ЕС.
Категории компетенции ЕС различаются между собой объемом полномочий, предоставленным ЕС, и соотношением этих полномочий с теми, которые сохраняются за государствами-членами.
Самые широкие полномочия ЕС и, соответственно, наиболее значительные ограничения суверенных прав государств-членов присущи исключительной компетенции ЕС[55]. В рамках этой категории компетенции национальные власти полностью лишены права принимать решения, если только они специально не уполномочены на это ЕС или не действуют во исполнение принятых им правовых актов (параграф 1 ст. 2 Договора о функционировании ЕС).
Количество сфер исключительной компетенции ЕС относительно невелико – пять (ст. 3 Договора о функционировании ЕС). К ним относятся:
– установление пошлин общего таможенного тарифа и другие вопросы таможенного союза в рамках ЕС;
– установление правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка ЕС (запрет согласованных действий предприятий, нарушающих конкуренцию, злоупотребления доминирующим положением, правила оказания государственной помощи предприятиям в ЕС и др.);
– денежная политика в отношении государств-членов, перешедших на евро;
– определение квот на рыболовство и другие вопросы сохранения морских биологических ресурсов в рамках общей политики по вопросам рыболовства как особого направления общей сельскохозяйственной политики ЕС;
– общая торговая (внешнеторговая) политика, включая установление антидемпинговых пошлин и других защитных мер в отношении продукции из третьих стран.
К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации его внутриполитической компетенции (так называемая доктрина «параллелизма» внутренней и внешней компетенции ЕС, сформулированная еще в 1970-е гг. Судом Европейских сообществ).
Своеобразной противоположностью исключительной компетенции ЕС является категория его компетенции, названная «компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов» (параграф 5 ст. 2 Договора о функционировании ЕС), или, более кратко, поддерживающая, координирующая или дополняющая деятельность ЕС.
Сферы этой деятельности (всего их семь) перечислены в ст. 6 Договора о функционировании ЕС:
– здравоохранение;
– повышение конкурентоспособности промышленности;
– культура;
– туризм;
– образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт;
– гражданская оборона;
– координация административного сотрудничества государствчленов при реализации права ЕС.
В этих сферах государства-члены сохраняют за собой всю полноту законодательной власти, а ЕС лишен права осуществлять гармонизацию (сближение) правовых норм, принятых на национальном уровне (кроме отдельных исключений в сфере здравоохранения). Роль ЕС сводится к поддержке (в том числе финансовой из союзного бюджета) и различным формам координации или дополнения мероприятий государств-членов (рекомендации, программы, обсуждение общих проблем, координирующие инстанции и др.), что и дало название этой категории его компетенции.
Остальные сферы ведения ЕС отнесены к категории его совместной компетенции с государствами-членами (параграф 2 ст. 2 Договора о функционировании ЕС). Перечень этих сфер зафиксирован в параграфе 2 ст. 4 Договора о функционировании ЕС (внутренний рынок, пространство свободы, безопасности и правосудия, энергия и т. д.), но он является не исчерпывающим (примерным). В соответствии с параграфом 1 той же статьи к совместной компетенции ЕС отнесены любые вопросы его ведения, которые не входят в число сфер исключительной компетенции либо сфер его поддерживающей, координирующей и дополняющей деятельности. В специальном протоколе, подготовленном непосредственно при работе над Лиссабонским договором 2007 г. («Протокол об осуществлении совместной компетенции»), уточняется, что в рамках совместной компетенции государства-члены сохраняют за собой права нормотворчества по всем аспектам (элементам), не урегулированным правовыми актами ЕС.
В сферах совместной компетенции ЕС правом издавать законодательные и другие юридически обязательные акты обладают и ЕС, и отдельные государства-члены. Однако государства могут делать это лишь в том случае, если ЕС не воспользовался своей компетенцией или прекратил ее осуществление. В случае противоречия национального закона и правового акта ЕС по конкретному вопросу преимущественную силу имеет акт ЕС, что вытекает из принципа верховенства (примата) его права в целом (см. выше, п. 2.3).
Отсюда следует, что к совместной компетенции ЕС и государств-членов могут быть отнесены общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), а также координация на уровне ЕС экономической, социальной политики и политики занятости государств-членов. Однако поскольку эти направления деятельности предусмотрены в отдельных параграфах ст. 2 Договора о функционировании ЕС (параграфы 3 и 4), а также в ст. 5 этого Договора, существуют определенные основания рассматривать указанные направления деятельности в качестве специфических категорий компетенции ЕС (табл. 5).
Таблица 5
Глава 5. Правотворческий процесс в Европейском союзе
5.1 Понятие и виды законодательных процедур
5.1.1 Виды законодательных процедур
Законодательные процедуры принятия институтами ЕС актов вторичного права определяются предусмотренным учредительными договорами порядком нормотворчества. В литературе до вступления в силу Лиссабонского договора отмечали условный характер терминов «законодательный процесс», «законодательные процедуры», в частности, ввиду отсутствия такого вида нормативного правового акта, как «закон»[56]. Как указывалось выше, Лиссабонский договор ввел впервые термин «законодательный акт» и термин «законодательная процедура». В соответствии со ст. 289 законодательными актами признаются регламенты, директивы и/или решения, принимаемые посредством законодательных процедур ЕС.
К отличительным признакам законодательных процедур в рамках общего рынка относят отсутствие единого законодательного органа, невозможность однозначно определить вид законодательной процедуры, применяемой при принятии правового акта в конкретной сфере, без обращения к конкретной статье учредительных документов ЕС и признание процедуры совместного принятия решения в качестве основной законодательной процедуры.
Определение вида законодательной процедуры зависит от количества и роли участвующих в ней институтов. Принятие правовых актов может осуществляться:
• Советом ЕС единолично;
• Комиссией единолично;
• Советом ЕС и Европарламентом совместно.
Важно учитывать роль консультативных органов при подготовке правовых актов (ст. 304, 307 Договора о функционировании ЕС). Кроме того, ст. 154 До говора о Сообществе предусматривает в ст. 155 Договора о функционировании ЕС механизм вовлечения социального партнера (союзов нанимателей и профсоюзов) при подготовке актов, направленных на развитие социальной политики Сообщества.
Законодательные полномочия институтов отличаются в зависимости от сферы отношений, регулируемых принимаемыми ими законодательными актами. Поиск правового основания (англ. legal basis) признается постоянной проблемой нормотворчества в ЕС[57]. Правовое основание (норма учредительных документов ЕС, в силу которой принимается законодательный акт) определяет, какие институты участвуют в принятии правового акта, на основании какой процедуры происходит голосование, должен ли давать заключение Европарламент, а так же указывает вид правового акта. Практика Суда ЕС свидетельствует о том, что в некоторых случаях определение правового основания и, как следствие, законодательной процедуры является проблемой[58].
