Игорь Тютюнник - Правовое регулирование промышленной политики России с позиции привлечения иностранных инвестиций
Эффективная система финансовых институтов может быть построена с учетом следующих факторов:
1) формирование и реализация норм и институтов финансового законодательства зависят от уровня заинтересованности государственных органов в учете всего комплекса функций финансов на всех срезах общества и рынка при строгом соблюдении основ конституционного строя Российской Федерации;
2) действенность и объективность финансового законодательства Российской Федерации зависит от правового регулирования содержания и уровня базовых финансовых инструментов управления экономикой и финансовым рынком; к таким инструментам относятся: налоговые ставки, ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации,
3) индекс инфляции, минимальная заработная плата, предел расчетов наличными деньгами, таможенные пошлины, акцизы, выплаты по государственному внешнему и внутреннему долгу, уровень обязательных отчислений в резервную банковскую систему, курс национальной валюты к иностранным валютам, основные статьи расходов государственных бюджетов и бюджетов местного самоуправления, уровень доходности государственных ценных бумаг и др.;
4) важным направлением развития финансового законодательства является регулирование использования финансовой информации (методик оценки экономических нормативов и нормативов по исчислению обязательных платежей, рисков, цен), предоставление финансовой отчетности, бухгалтерский и управленческий учет.
Действенность институциональных изменений зависит от того, в какой степени принятые законодательные нормы подкреплены эффективностью их применения на практике. В России образовался существенный разрыв между формальными (законы) и неформальными (реальное поведение экономических субъектов) нормами, что выражается в низком уровне исполнения законодательства и терпимом отношении к такому неисполнению со стороны власти, бизнеса и широких слоев населения, т. е. в правовом нигилизме. Такая ситуация значительно осложняет формирование новых институтов, в том числе необходимых для развития инновационной экономики.
Сложившиеся механизмы государственной поддержки реального сектора экономики показывает недостаточную эффективность бюджетных расходов в части их влияния на экономический рост и осуществления инвестирования.
В частности, решения о создании объектов капитального строительства в форме бюджетных инвестиций принимаются с учетом результатов оценки эффективности использования средств федерального бюджета (постановление Правительства Российской Федерации № 590 от 12 августа 2008 г.), порядок проведения которой не содержит требований по сравнению различных вариантов создания объектов за счет средств федерального бюджета с иными механизмами, в том числе обеспечивающими полное либо частичное замещение бюджетных инвестиций средствами частных инвесторов или предполагающих возвратное финансирование.
Как следствие, сложившееся нормативное правовое регулирование затрудняет использование инструментов проектного финансирования и приводит к недостаточному использованию возможностей частных инвестиций, не стимулирует высвобождение бюджетных средств для решения иных приоритетных задач развития экономики, а также в некоторых случаях ведет к вытеснению частных инвестиций из отдельных секторов экономики, к финансированию создания объектов инфраструктуры с неподтвержденными потребителями создаваемых мощностей, к низкой степени загрузки созданных объектов инфраструктуры.
Основными причинами неэффективности бюджетных расходов являются:
1) принятие решений об осуществлении бюджетных инвестиций без проведения сравнительного анализа различных вариантов реализации инвестиционного проекта, в первую очередь за счет привлечения частных инвестиций;
2) принятие решений о государственной поддержке реального сектора экономики при использовании механизмов, обеспечивающих незначительный охват участников рынка, что существенным образом искажает конкурентные условия ведения бизнеса;
3) недостаточный уровень требований к обоснованности направления бюджетного финансирования на создание объектов инфраструктуры и ответственности получателей бюджетной поддержки за достижение установленных целевых показателей, особенно в случаях, когда указанная инфраструктура предназначена для обеспечения потребностей новых промышленных предприятий, а также технологических и сервисных компаний;
4) наращивание объемов незавершенного строительства и, как следствие, сокращение экономического эффекта от использования создаваемых объектов (так, в 2014 г. не введено в эксплуатацию 407 объектов, или 52,7 % от общего количества объектов, предусмотренных к вводу в 2014 г., что является самым низким показателем за последние пять лет);
5) создание условий для поддержки неэффективных и неконкурентоспособных предприятий, а также предприятий-монополистов, препятствующих модернизации производства и управлению издержками, в том числе за счет внедрения инновационных технологий;
6) финансовое обеспечение инновационных проектов без использования рыночных инструментов, а также компетенций и финансовых возможностей ранее сформированных институтов развития и, как следствие, принятие избыточных технологических и коммерческих рисков, приводящих к неэффективному использованию бюджетных средств.
При этом выбор инструмента государственной поддержки в виде бюджетных инвестиций вне процедуры анализа различных вариантов реализации инвестиционного проекта существенно (в некоторых случаях – решающим образом) влияет на инвестиционную привлекательность участия в проекте для частных инвестиций.
В частности, решение о финансировании инвестиционных проектов в форме докапитализации компаний с государственным участием влечет за собой сокращение долей частных инвесторов и, как следствие, сокращает их заинтересованность в участии в капитале таких проектов совместно с публичным партнером.
В этой связи необходимо установить нормативно-правовое регулирование нового порядка подготовки и реализации решений о государственном или муниципальном участии в реализации проектов, соответствующих целям государственной политики и направленных на достижение целевых показателей государственных программ, главное отличие которого от действующего регулирования заключается в построении системы принятия инвестиционных решений на проектных подходах, а не пообъектных принципах.
Кроме того, планируется подготовить проекты нормативных правовых актов и решений Правительства Российской Федерации, устанавливающих обязательность проведения на вариативной основе различных форм и способов государственной поддержки инвестиционных проектов частных инвесторов, включая осуществление закупок продукции, производимой инвестором, заключение специального инвестиционного контракта, предусмотренного Федеральным законом № 488-
ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» от 31 декабря 2014 г., использование инструментов возвратного и проектного финансирования, а также гарантийную поддержку с использованием возможностей Агентства кредитных гарантий и региональных гарантийных фондов.
В организации бюджетного процесса сложилась практика утверждения в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений в отсутствие принятых нормативных правовых актов и утвержденных проектных документаций, получивших положительные заключения по результатам их государственной экспертизы и проверки сметной стоимости объектов капитального строительства.
С учетом длительности процедуры подготовки данных документов значительный объем расходов на осуществление капитальных вложений приходится на конец финансового года, что приводит к образованию остатков неиспользованных бюджетных ассигнований.
При этом в ходе составления проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг., а также при подготовке нормативного правового акта Правительства Российской Федерации о реализации данного федерального закона предлагается проработать вопрос ужесточения сроков разработки проектной документации на объекты капитального строительства, финансовое обеспечение строительства (реконструкции) которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.
В настоящее время отсутствуют единые подходы к предоставлению из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование строительства объектов региональной (муниципальной) собственности.
Представляется целесообразным разграничить способы софинансирования из федерального бюджета расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) следующим образом:
