Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации
Представительные, законодательные и контрольные функции присущи парламентам любых государств, а в случае их двухпалатной организации они в разных пропорциях проецируются на обе палаты, подчеркивая их различное политико-правовое назначение. Соответственно функции Совета Федерации производны от функций Федерального Собрания, а потому они увязываются вместе при рассмотрении вопроса о значении верхней палаты в структуре парламента. При этом вполне оправдано сопоставление функциональной роли Совета Федерации с аналогичной миссией верхних палат парламентов других стран.
Основные функции парламента: представительная, законодательная и контрольная, выражающие суверенную волю народа, переносятся на Совет Федерации и Государственную Думу. Любые иные функции, выполняемые верхними палатами парламентов в других странах, зависят от национальных и исторических особенностей. Совет Федерации, например, помимо иных функций, выполняет особую функцию сдерживания нижней палаты.
Статья 94 Конституции Российской Федерации провозглашает Федеральное Собрание представительным и законодательным органом государственной власти. Таким образом, палаты Федерального Собрания России осуществляют законодательную и представительную функции. При этом Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика – народная палата. Совет Федерации, в свою очередь, обеспечивает представительство субъектов Федерации (за ним прочно укоренилась другая характеристика – палаты регионов)[237]. Представительную природу Совета Федерации, как правило, связывают с процедурой формирования. С. А. Авакьян прямо указывает: «Если представительной природе органа корреспондирует избрание его членов непосредственно населением, тогда придется констатировать, что этим признаком представительности Совет Федерации не облада ет».[238] По сути об этом же говорит и А. Н. Кокотов: «Ориентирование государственного аппарата на обеспечение народных интересов достигается формированием всех органов государственной власти непосредственно гражданами в лице корпуса избирателей или избранными гражданами высшими органами власти».[239]
То, что отношения народного представительства многогранны, а палаты Федерального Собрания призваны отражать разные их стороны, подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. «По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации».[240]
Согласно позиции Конституционного Суда идея народного представительства находит воплощение не только в факте самого существования Федерального Собрания и его палат, но и должна учитываться в их практической деятельности. Это требование должно быть реализовано во внутреннем устройстве палат, процедурных правилах, актах парламента. С целью обеспечения представительства акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства, сказано в указанном Постановлении. Иначе говоря, Конституционный Суд не только не отрицает представительную природу Совета Федерации, а напротив, признает, обосновывает ее необходимостью представительства интересов субъектов Российской Федерации.
Но представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления. Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения. Совет Федерации – особую форму представительства – территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого представительства, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации – участник системы отношений опосредованного народного представительства.
Тем не менее существует иной взгляд на представительную природу Совета Федерации, отличную от мнения Конституционного Суда России: «Из представителей субъектов Федерации, административно-территориальных единиц может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны – это еще вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующими органами субъекта Федерации и административно-территориальной единицы.[241]
Так или иначе, порядок образования Совета Федерации менялся уже трижды, однако идея обеспечения представительства регионов (их населения, органов власти) при этом оставалась всегда неизменной. Вне зависимости от приемов формирования на Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти.[242]
Характеризуя соотношение представительной функции Федерального Собрания с другими направлениями его деятельности, А. Н. Кокотов приводит развернутую систему аргументов, доказывающих доминирующее положение функции представительства в этом соотношении.
Во-первых, она является преимущественной или, как ее называет автор, фундаментальной по отношению к законотворчеству. Это обусловлено тем, что представительная роль парламента осуществляется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента. Совсем не случайным видит А. Н. Кокотов определение Федерального Собрания вначале как представительного и затем уже как законодательного органа в Конституции Российской Федерации (ст. 94). Представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального Собрания, в том числе и в области законотворчества, как способ реали зации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ).[243]
Во-вторых, без учета представительной функции трудно найти объяснение утяжеленной, многоэтапной модели законодательного процесса, цель которой заключается в реализации следующих задач: выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий; «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок; выбрасывание «социального пара» в парламентских стенах, что снимает социальное напряжение в обществе; легитимация государственного аппарата.
В-третьих, представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности. Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства.[244] Итак, представительство – это функция, которая проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности, включая законотворчество. Другой аспект представительства – во взаимоотношениях с органами власти и иными органами, должностными лицами. Председатель Совета Федерации представляет палату во взаимоотношениях с Государственной Думой, участвует в согласительных процедурах, используемых для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Федерации (п. «к», «р», «с» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации).
На наш взгляд, представительная функция Совета Федерации основополагающая для всех иных функций: совокупность способов, мер, правомочий, направленных на устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти, выражающееся во внутреннем устройстве палаты, процедурных правилах, актах палаты.
Совет Федерации как субъект права законодательной инициативы для решения обозначенных задач имеет самые широкие возможности. Прежде всего сюда относится право внесения Советом Федерации и членами Совета Федерации в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также внесение от имени палаты в целом или группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой предложений о поправках и пересмотре положений Конституции.
Здесь следует также учитывать, что аналогичным правом наделены законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Таким образом, из 723 субъектов права законодательной инициативы примерно одна четверть представляет на федеральном уровне интересы субъектов Российской Федерации, причем ни характер, ни статус их законодательной инициативы не ограничен. В мировой практике это весьма редкий случай, чаще региональные интересы представляет более узкий круг субъектов, право законодательной инициативы которых может быть существенно ограничено.
