Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации
Если учесть, что межбюджетные отношения, которые выстроены у нас, и та система вертикали власти, которая выстраивается, создают следующие предпосылки: 70 субъектов Российской Федерации из 89 дотационны. Значит 140 «сенаторов» привязаны на короткий поводок и, как представляется, могут голосовать или проводить то решение, которое они получат от своего зависимого от Центра региона. Кроме того, не учитывается этническое квотирование.
Так или иначе, это вопрос будущего, а сегодня, вероятно, следует вести речь о качественном совершенствовании принятого законодательного регулирования формирования верхней палаты. Учитывая обозначенную выше разноголосицу в регламентации субъектами процедур, возможно, стоит отказаться от регулирования процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной власти субъектов Федерации, как это предусмотрено ныне. Целесообразно общие для всех субъектов процедурные положения поместить в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Они могут касаться признания необходимым условием выборов выдвижения альтернативных кандидатур от группы депутатов законодательного органа субъекта; следует установить обязательный порядок обсуждения кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента.
Как кажется, новейший опыт заставляет пересмотреть сделанный Темперли вывод о принципиальном различии вторых палат в федеративных и унитарных государствах. В течение последней трети ХХ в. одновременно происходили как централизация федераций (об этом много писали немецкие и австрийские ученые), так и регионализация унитарных государств – процесс, в ходе которого исторические и административные регионы Италии, Испании, Великобритании и Франции получают более широкие полномочия и все более самостоятельную роль в определении (в рамках общенационального целого) собственных подходов к решению экономических, социальных и гуманитарных задач жизнеобеспечения населения. Это своеобразное «стирание граней» между федерациями и унитарными государствами на парламентском уровне приводит к тому, что мы не наблюдаем системных отличий в механизмах формирования и объеме полномочий вторых палат в унитарных государствах, с одной стороны, и федерациях – с другой.[219]
Ни конституционное, ни текущее законодательство не определяют сроков полномочий верхней палаты российского парламента, в отличие от нижней. Согласно п. 1 ст. 96 Конституции России Государственная Дума избирается сроком на четыре года, срок полномо чий отдельного депутата соответствует легислатуре палаты в целом. По Федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания член Совета Федерации – представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта назначается на срок полномочий высшего должностного лица данного субъекта Федерации. Учитывая, что сроки полномочий органов государственной власти субъектов различны, а выборы этих органов проходят не единовременно, в Совете Федерации будет происходить постоянная ротация членов. Так было и прежде, когда мандаты членов Совета Федерации замещали высшие должностные лица российских регионов. Отсюда создается ощущение непрерывности Совета Федерации, его постоянной деятельности. Согласно ч. 4. ст. 99 Конституции с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Такой же принцип распространялся и на Совет Федерации первого созыва (1993–1995 гг.)[220]. Применительно к Совету Федерации более позднего периода это правило уже не применялось. Как пишет С. А. Авакьян, Совет Федерации – бессрочно действующий орган, состав которого обновляется (ротируется).[221]
В мире распространен механизм ротации верхних палат парламентов. Состав Сената США каждые два года переизбирается на одну треть. Сенаторы Бразилии, избираемые на восемь лет, каждые четыре года переизбираются попеременно на одну треть и на две трети.
3.3. Представительные и законодательные полномочия верхних палат парламентов
Взяв в качестве точки отсчета традиционное разделение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, мы чаще всего обнаруживаем, что в каждой из названных сфер вторая палата играет второстепенную роль.
В целом же наблюдается следующая закономерность: власть второй палаты выше в тех случаях, когда – при прочих равных – она не может быть распущена правительством, как в Великобритании или в федеративных государствах.[222]
Рассматривая вопрос о конституционном разграничении законодательных и других полномочий двух палат, следует учитывать и вероятность политических расхождений между этими органами. Вторые палаты довольно часто отличаются от первых по своему политическому составу, что создает фундамент для потенциальных конфликтов между ними. И все же само по себе присутствие такого рода отличий отнюдь не обязательно ведет к дисгармонии процесса управления.
Этому вопросу посвящено много монументальных работ современных авторов. Из работ последних лет, на которые опирался автор в своем исследовании функций парламентов и верхних палат в том числе, особо следует отметить работы С. А. Авакьяна «Федеральное Собрание – парламент России», «Конституция России: природа, эволюция, современность», «Парламентское право России» под редакцией И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. Нельзя обойти вниманием комплексные исследования коллективов авторов под руководством Б. Н. Топорнина «Очерки парламентского права (зарубежный опыт)»; М. В. Баглая, Ю. И. Лейба, Л. М. Энтина «Конституционное право зарубежных стран»; Б. А. Страшуна «Конституционное (государственное) право зарубежных стран»; Д. А. Ковачева «Институты конституционного права иностранных государств», а также труды Л. М. Энтина «Разделение властей: опыт современных государств», В. В. Бойцовой «Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт», М. А. Могуновой «Сканди навский парламентаризм: теория и практика», А. Шайо «Самоограничение власти (краткий курс конституционализма)», A. Н. Медушевского «Сравнительное конституционное право и политические институты». Конечно же, необходимо отметить вклад B. Е. Чиркина в развитие теории разделения властей (а именно – взаимоотношения высших государственных органов), контрольной власти и парламентского контроля как в России, так и за рубежом. В этой связи среди его последних работ, посвященных этой проблематике, следует назвать: «Основы сравнительного государствоведения», «Конституционное право: Россия и зарубежный опыт», «Государствоведение», «Конституция: российская модель», «Государственное управление. Элементарный курс», «Конституционное право в Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».
Имеются определенные закономерности в соотношении функций Совета Федерации и его компетенции. Последняя, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. В связи с этим компетенция: объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых Совет Федерации состоятелен принимать юридически значимые решения; определяет формы и характер участия Совета Федерации в осуществлении функций.
Компетенция Совета Федерации находится в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания. Представляется, что общая компетенция распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительную и контрольную – по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Предметной компетенции Федерального Собрания корреспондируют специальные компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в этих же сферах деятельности: представительной, законодательной и контрольной.
Юридическая литература по парламентаризму полна разнообразных формулировок, обозначающих деятельность парламентов: «парламентские функции», «компетенция парламента», «парламентские полномочия» и т. д. В настоящем исследовании эти термины употребляются как элементы одной известной юридической конструкции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций, ее структура складывается из предметов ведения и полномочий органа.[223] «Компетенция парламента, – пишет М. В. Баглай, – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти».[224]
