Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
Особого внимания заслуживает Счетная палата. Статья 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» определяет, что определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности входит в ее компетенцию. Возможность Президента поручить Счетной палате проверку ГК была упомянута. В связи с этим возникает вопрос: может ли Счетная палата действовать по собственной инициативе? В первоначальной редакции Закона о ГК РТ отсутствовало эксплицитное полномочие, вследствие чего подавляющее мнение в русской юридической литературе не признавало контрольных полномочий Счетной палаты по отношению к ГК[88]. Позже между Счетной палатой и ГК «Ростехнологии» было достигнуто соглашение, которое предусматривало проведение контрольных мероприятий с целью определения законности и эффективности использования корпорацией средств на реализацию государственных проектов и программ. Наконец, Федеральным законом от 7 мая 2009 г. в Закон о ГК РТ включено положение (п. 4 ст. 6), которое предусматривает, что Счетная палата Российской Федерации наряду с иными федеральными государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечивает финансовый контроль за деятельностью ГК. Данное положение отменяет общий запрет вмешательства из п. 1 ст. 6 Закона о ГК РТ. Насколько данное положение одновременно может служить правомочием для контрольной деятельности или же формулировка «в соответствии с законодательством Российской Федерации», предполагающая дополнительно специальную уполномочивающую норму, незначительна, постольку и во втором случае можно найти соответствующие нормы.
Такую правовую основу предлагает ст. 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Это положение определяет, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все организации вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Хотя возможен аргумент, что ГК не использует государственное имущество, поскольку предприятия, которые ей переданы, являются ее собственностью; однако многочисленные ГК, в том числе Ростехнологии, получают, бесспорно, средства из федерального бюджета. На основании многочисленных законных исключений ГК из общеобязательного законодательства они имеют «иные льготы и преимущества», предоставленные федеральным законодательством.
Дальнейшей правовой основой может служить п. 7 ст. 13 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».
Это положение обосновывает компетенцию счетной палаты по контролю за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения. Капитальными вложениями при этом являются все инвестиции в основной капитал; инвестицией являются денежные средства и имущественные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской или иной деятельности в целях получения прибыли или достижения иного полезного эффекта (ст. 1 данного Закона). Предпосылки данного положения в случае ГК, очевидно, также выполнены.
На основании изложенного Счетная палата обладает правомочием контролировать деятельности ГК Ростехнологии по собственной инициативе. Насколько возможно судить – пока это правомочие не было использовано.
Контроль со стороны рынка
В качестве негосударственных контрольных или дисциплинарных возможностей выступают рыночные механизмы, причем в данной статье будут рассмотрены рынок товаров, рынок капитала и рынок менеджериального труда.
Рынок товаров
Принципиально конкуренция на рынке товаров может компенсировать недостатки внутреннего контроля. Основополагающая идея при этом исходит из того, что функционирующий рынок в случае неэффективной деятельности менеджмента принудительно ведет к снижению рендитов, вследствие чего оппортунистическое поведение менеджмента, таким образом, пресекается. Менеджменту при этом не остается другой возможности, кроме действий в интересах собственника, поскольку неэффективные решения менеджмента подвергают опасности сначала прибыль предприятия, а затем и само его существование (таким образом, также рабочие места менеджмента).
Данный вид контроля предполагает, однако, наличие функционирующего рынка в соответствующей сфере, что в случае ГК по различным основаниям отсутствует. Так, ГК действуют большей частью в сферах, где конкуренция полностью отсутствует. Но и другие ГК, в том числе ГК «Ростехнологии», которые действуют частично в сферах, где конкуренция имеется, отличаются, по меньшей мере, тремя особенностями, которые препятствуют эффективному дисциплинирующему влиянию рынка. Во-первых, они получают, видимо, неограниченные государственные субсидии[89], вследствие чего имеют другие конкурентные условия, чем прочие актеры на соответствующем рынке. Во-вторых, ГК либо сами осуществляют определенные публично-правовые полномочия (причем можно особо выделить Росатом), либо отличаются особой близостью к власти. Пункт 3 ст. 6 Закона о ГК РТ специально определяет взаимодействие генерального директора ГК «Ростехнологии» с государственными органами. Это положение определяет в числе прочего, что генеральный директор имеет право по всем вопросам, касающимся деятельности ГК, обращаться с предложениями к Президенту, Правительству и другим исполнительным органам Российской Федерации также, как ко всем органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Данное положение предоставляет ему полномочие присутствовать на заседаниях этих органов по вопросам деятельности ГК. Вследствие этого ГК имеет в распоряжении значительные административные ресурсы, которые у других экономических актеров отсутствуют. И наконец, наиболее важным является факт, что на ГК не распространяется действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» (п. 3 ст. 4 Закона о ГК РТ), вследствие чего связанная с банкротством потеря рабочего места для менеджмента исключена.
Таким образом, дисциплинирующее воздействие конкуренции на рынке товаров по отношению к менеджменту ГК практически не находит применения.
Рынок капитала
Точно также не действуют в отношении менеджмента ГК две дальнейшие возможности дисциплинарного воздействия конкуренции, которые тесно связаны друг с другом: воздействие через рынок капитала в целом и угрозы поглощения корпорации в частности. У корпораций, акции которых торгуются на рынке капитала, неэффективное использование ресурсов может привести к падению курса. Падающие курсы могут, с одной стороны, сигнализировать акционерам об ошибочных решениях менеджмента, с другой стороны, они облегчают возможность покупки (поглощения) со стороны конкурентов. Оба последствия угрожают менеджменту потерей рабочего места и заставляют его действовать более эффективно. В случае ГК обе возможности исключены в связи с отсутствием торгуемых акций.
Рынок менеджериального труда
Теоретически возможно дисциплинирующее воздействие рынка труда на менеджеров. При успехах предприятия менеджер может улучшить свою репутацию и рекомендовать себя другим предприятиям; в случае неуспеха он может быть уволен и заменен другим. Сомнительно действие этого механизма в случае ГК потому, что ее управленческие органы рекрутируются в значительной степени не из частного бизнеса, а из бюрократии. Поэтому рынок труда для менеджеров также практически не может служить рыночным инструментом дисциплинарного воздействия.
Выводы
Резюмированно можно установить, что внешние рыночные механизмы в качестве инструментов дисциплинарного воздействия на менеджмент в случае ГК практически не действуют. Что касается внутреннего государственного контроля, здесь необходимо провести разграничение. Наблюдательный совет обладает достаточной информацией, чтобы оценить деятельность менеджмента также, как несколькими дисциплинарными инструментами; ему недостает, однако, стимулов для эффективного осуществления этой деятельности. Президент РФ имеет в распоряжении как все необходимые источники информации, так и целый спектр санкций. Он обладает также необходимыми административными ресурсами для осуществления контроля. Таким образом, действенный контроль со стороны государства зависит от готовности Президента его обеспечивать.
