Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права
Обязанности членов наблюдательного совета по проверке полученной информации или по затребованию соответствующей информации не предусмотрены.
Возникает вопрос: имеются ли у членов наблюдательного совета достаточные стимулы для эффективного использования данной информации в своей контрольной деятельности? Персональный состав противоречит этому: восемь из девяти членов (четыре представителя Президента РФ, четыре представителя Правительства РФ), которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом, осуществляют свою деятельность в наблюдательном совете не на постоянной основе и вправе совмещать эту деятельность с замещением государственной должности (п. 6 ст. Закона о ГК РТ). Поскольку нынешние члены наблюдательного совета являются министрами или занимают адекватные высокие государственные должности, ставится вопрос: сколько внимания они могут (помимо своей основной ответственной и времяемкости основной деятельности) уделять контрольной деятельности в наблюдательном совете. Заседания наблюдательного совета должны проводиться не реже одного раза в квартал, п. 8 ст. 11 Закона о ГК РТ. Сомнительно, что в такой ситуации контроль может быть высокоэффективным. Отсутствуют также контрольные стимулы, возможные при правовой ответственности в случае нарушения надзорных обязанностей, поскольку такая ответственность в Законе о ГК РТ не предусмотрена. Имеются ли контрольные стимулы в форме оплаты по результатам деятельности? Ответить на вопрос не представляется возможным ввиду отсутствия информации.
Какие дисциплинарные инструменты предоставлены наблюдательному совету по отношению к менеджменту? Самыми суровыми санкциями располагает наблюдательный совет в отношении к правлению, поскольку его члены назначаются и освобождаются от должности наблюдательным советом (ч. 11 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ). При установлении нарушений члены правления могут быть освобождены от должности. Такой возможности по отношению к генеральному директору нет, поскольку он может быть освобожден от должности только Президентом РФ (п. 2 ст. 15 Закона о ГК РТ). Дисциплинарные возможности по отношению к генеральному директору редуцированы далее через факт, что он сам является членом наблюдательного совета, что ведет к повышенной опасности договоренности между органами.
В качестве эффективного дисциплинарного инструмента представляется возможным вознаграждение менеджмента по результатам деятельности. Вследствие этого менеджмент был бы косвенно причастным к правам на доход, что могло бы привести к сближению интересов актеров и редуцированию риска оппортунистического поведения. Насколько такая возможность имеется в распоряжении наблюдательного совета, представляется сомнительным. Хотя в компетенцию наблюдательного совета входит заключение трудового договора с генеральным директором (ч. 10 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ), в данном положении не названо правомочие наблюдательного совета по определению вознаграждения. По сравнению с соответствующим положением в случае с ГК «Олимпстрой»[84], в котором указано, что наблюдательный совет определяет размер оплаты труда президента ГК и размер вознаграждения членам правления ГК, следует исходить из положения, что наблюдательный совет ГК «Ростехнологии» этим полномочием не обладает. Полномочие генерального директора по утверждению размера и форм оплаты труда работников государственной корпорации (п. 11 ст. 16 Закона о ГК РТ) разрешает предположить, что генеральный директор определяет вид и размер вознаграждения для себя и членов правления.
На основании изложенного дисциплинарные инструменты наблюдательного совета, особенно по отношению к генеральному директору, очень ограничены. Наиболее эффективными представляются в связи с этим изложенные в ч. II правомочия наблюдательного совета по заключению отдельных сделок, поскольку деятельность менеджмента в этих сферах подвергается непосредственному контролю наблюдательного совета.
Президент
При анализе контроля со стороны Президента снова ставятся вопросы по основе информации, контрольным стимулам и возможностям дисциплинарных взысканий.
Президенту предоставлены в распоряжение те же источники информации, что и наблюдательному совету. Так, годовой отчет направляется также Президенту (п. 5 ст. 8 Закона о ГК РТ); генеральный директор подотчетен Президенту (причем Президент сам определяет форму и сроки для этого) (п. 10 ст. 16 Закона о ГК РТ). По сравнению с наблюдательным советом Президент обладает рядом дополнительных возможностей для получения информации. Так, ст. 20 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»[85] предусматривает обязанность Счетной палаты по запросу Президента осуществлять подготовку и представление заключений или письменных ответов. Это положение позволяет Президенту подвергнуть любую ГК проверке со стороны Счетной палаты[86]. Другую возможность получения информации Дмитрий Медведев уже использовал 7 августа 2009 г., когда поручил Генеральной прокуратуре и Контрольному управлению Администрации Президента проверить деятельность всех ГК не только на соответствие деятельности госкорпораций целям, сформулированным в документах об их создании, но и в отношении эффективности использования переданного им государством имущества[87]. При этом объем президентских полномочий, как в дальнейшем будет показано, стал особенно наглядным. Поскольку Президент вправе регулировать деятельность ГК в различных областях, он также имеет возможность создать для себя любые другие источники информации.
Стимулы для эффективного осуществления Президентом контрольной деятельности следует оценивать так же, как и у наблюдательного совета. В данном случае не предусмотрена ответственность за нарушение обязанностей по осуществлению контроля. Возникает вопрос: сколько внимания Президент может уделять своим контрольным функциям? В этом отношении Президент имеет преимущество: в его распоряжении находятся несравненно большие административные ресурсы, чем у наблюдательного совета.
Возможности дисциплинарного воздействия Президента многократно превосходят возможности наблюдательного совета. Так, Президент в случае установления должностных нарушений имеет различные возможности влияния на деятельность ГК как в вопросах деловой активности, так и в отношении кадровых вопросов. Генеральный директор как орган с самыми обширными полномочиями в ГК назначается на должность и освобождается от должности Президентом (п. 2 ст. 15 Закона о ГК РТ). Поэтому в случае установления нарушения должностных обязанностей Президент может освободить генерального директора от занимаемой должности. Президент может через полномочие по назначению генерального директора и членов наблюдательного совета косвенно определять состав правления, поскольку его члены назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом по представлению генерального директора (п. 2 ст. 13 Закона о ГК РТ). Президент уполномочен расширять сферу деятельности ГК (п. 2 ст. 7 Закона о ГК РТ) или через расширение полномочий наблюдательного совета (п. 2 ст. 12 Закона о ГК РТ) урезать полномочия генерального директора и правления.
Следовательно, Президент имеет исключительное положение в механизме контроля ГК: в его распоряжении находится, помимо превосходящей информации, целый спектр дисциплинарных инструментов. Вследствие этого государственный контроль за деятельностью ГК зависит оттого, насколько Президент уделяет ему внимание.
Счетная палата
В отношении остальных государственных органов РТ негативно определяет, какие виды контроля не применяются. Так, п. 2 ст. 4 Закона о ГК РТ устанавливает, что контрольные положения п. 3, 5, 7, 10 и 11 ст. 32 Закона об НКО не находят применения в отношении ГК. Поскольку прочие пункты этого положения применяются только в отношении иностранных некоммерческих организаций, все контрольные положения, которые распространяются на все остальные некоммерческие организации, в случае ГК исключены.
Пункт 1 ст. 6 Закона о ГК РТ определяет, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность ГК, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, а также законодательством Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества. Вследствие этого контроль за деятельностью ГК со стороны государственных органов по сравнению с остальными как государственными, так и частными организациями значительно ограничен.
Особого внимания заслуживает Счетная палата. Статья 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» определяет, что определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности входит в ее компетенцию. Возможность Президента поручить Счетной палате проверку ГК была упомянута. В связи с этим возникает вопрос: может ли Счетная палата действовать по собственной инициативе? В первоначальной редакции Закона о ГК РТ отсутствовало эксплицитное полномочие, вследствие чего подавляющее мнение в русской юридической литературе не признавало контрольных полномочий Счетной палаты по отношению к ГК[88]. Позже между Счетной палатой и ГК «Ростехнологии» было достигнуто соглашение, которое предусматривало проведение контрольных мероприятий с целью определения законности и эффективности использования корпорацией средств на реализацию государственных проектов и программ. Наконец, Федеральным законом от 7 мая 2009 г. в Закон о ГК РТ включено положение (п. 4 ст. 6), которое предусматривает, что Счетная палата Российской Федерации наряду с иными федеральными государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечивает финансовый контроль за деятельностью ГК. Данное положение отменяет общий запрет вмешательства из п. 1 ст. 6 Закона о ГК РТ. Насколько данное положение одновременно может служить правомочием для контрольной деятельности или же формулировка «в соответствии с законодательством Российской Федерации», предполагающая дополнительно специальную уполномочивающую норму, незначительна, постольку и во втором случае можно найти соответствующие нормы.
