Георгий Романовский - Нотариат в Российской Федерации
Глава VII Основ о нотариате называется «Контроль за деятельностью нотариусов». Согласно ст. 33 «Судебный контроль за совершением нотариальных действий» отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке. Порядок рассмотрения жалобы определяется главой 37 Гражданско-процессуального кодекса РФ. Однако судебный контроль по своей природе отличается от административного и обусловливается задачами судопроизводства, а также статусом суда как органа, призванного обеспечивать права и свободы граждан. «Поскольку нотариальные действия затрагивают субъективные права лиц, в отношении которых эти действия совершаются, закон предоставляет заинтересованным лицам право на обращение в суд…»[132]
Судебный контроль основывается на конституционном праве граждан на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ). Но в данном случае это судебный контроль деятельности нотариуса или соблюдения прав человека? Проанализируем ст. 33 Основ о нотариате. Для того чтобы был задействован механизм контроля, необходимо наличие заявления заинтересованного лица (в данном случае лица, обратившегося за совершением нотариального действия). При этом может быть обжалован только отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия. Следует также учитывать, что Основы о нотариате не дают понятия «неправильного совершения действия».
Практика рассмотрения дел показывает, что в большинстве случаев предметом обжалования в судах выступает отказ в совершении нотариального действия. И в основном по делам о наследовании, когда участие нотариуса в процессе осуществления прав обязательно. Иными словами, ст. 33 является, в первую очередь, гарантией защиты прав граждан, а не основой контроля профессиональной деятельности нотариусов.
Статья 34 Основ о нотариате закладывает базу для контроля исполнения нотариусами профессиональных обязанностей. Именно эта статья характеризует контроль как звено управления в том смысле, который вкладывают в него управленцы. Часть вторая названной статьи рассматривает контроль исходя из субъектного состава. Контроль исполнения профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, осуществляют органы юстиции, а нотариусами, занимающимися частной практикой, – нотариальные палаты. В данном случае предмет и содержание контроля будет идентичным, так как ч. 2 ст. 2 Основ предусматривает, что при совершении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами и несут одинаковые обязанности независимо от того, работают они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Документы, оформленные нотариусами, имеют одинаковую юридическую силу.
При характеристике порядка совершения нотариальных действий ст. 39 Основ о нотариате не рассматривает его исходя из субъектного состава. Гражданское законодательство РФ не предусматривает различий в нотариальном удостоверении, осуществляемом государственным нотариусом и частнопрактикующим. «Поскольку деятельность частных нотариусов осуществляется от имени государства, последнее не может быть безразлично к результатам такой деятельности. Для руководства и контроля за деятельностью частнопрактикующих нотариусов и созданы нотариальные палаты, то есть они существуют прежде всего для реализации тех же функций, которыми наделены органы юстиции в отношении государственных нотариусов в сфере контроля и организации их деятельности»[133], – считает Л. Ф. Лесницкая.
Подобное разделение необходимо оценить как с точки зрения соответствия Конституции РФ, так и с точки зрения эффективности и целесообразности. Интересна предыстория такого установления. На заседании Конституционного Суда РФ по проверке конституционности ряда положений Основ о нотариате В. С. Репин как лицо, представлявшее закон в Верховном Совете РФ при его принятии, пояснил, что депутаты вообще не желали вводить данную норму, полагая, что достаточно только судебного контроля. Причиной послужили господствовавшая тогда эйфория по поводу правил рыночной экономики и взгляд на государство как на «ночного сторожа». Министерство юстиции РФ с трудом отстояло хотя бы такую редакцию Основ. Раз нотариус участвует в гражданско-правовых отношениях, то и вмешательство государства должно быть минимальным, – было мнение депутатского корпуса.
Является ли в этом случае контроль проявлением государственной власти? «Одной из отличительных особенностей административного контроля как такового, – отмечают А. Я. Бугрей и Е. Б. Тарбагаева, – выступает обладание контролирующими органами особой административной властью в отношении подконтрольных субъектов. Применительно к нотариату об административном контроле можно говорить в том условном смысле, который определен осуществлением властных полномочий соответствующими органами при решении вопросов организации и функционирования нотариата, независимого по принципиальным положениям закона (ст. 5 Основ)»[134].
В отношении государственных нотариусов споров возникает меньше всего (налицо взаимоотношения: работник – работодатель, но с некоторыми особенностями). Согласно ст. 12 Основ о нотариате увольнение нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе, производится в соответствии с трудовым законодательством. На государственного нотариуса полностью распространяется и возможность привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушения трудовой дисциплины.
Нотариальная палата, как и орган юстиции, наделена контрольными функциями. Но, как представляется, природа такого контроля в условиях российского законодательства исключительно общественная. Контроль, как было отмечено выше, неотъемлемая часть государственного управления. В этой части наиболее видна его взаимосвязь с таким понятием, как «власть». Следует согласиться с мнением С. С. Алексеева, который считает, что «понятием „власть“ охватываются не все виды господства, в частности экономическое и духовное воздействие на людей, а только господство в области организации общественных отношений и управления, то есть система подчинения, при которой воля одних лиц (властвующих) является императивно обязательной для других лиц (подвластных)»[135].
Государственная власть обладает суверенитетом – свойством, характерным только для нее. «Государство создает власть и поэтому никакой власти, даже высшей, не подчиняется»[136]. Российская Конституция, закрепив основы построения органов государственной власти, предопределила тем самым исключительную монополию на принуждение только со стороны государственных органов. Во всех других случаях взаимные действия носят сугубо частный характер и базируются на принципе частного права – свободы волеизъявления. Приведенные доводы указывают, что нормы Основ о нотариате в части делегирования контрольных функций нотариальным палатам должны быть скорректированы с учетом принципов конституционного права. Необходимо либо уточнить статус нотариальной палаты, включив ее в систему субъектов государственного управления, либо изменить правовые последствия контроля со стороны нотариальной палаты, приравняв его к контролю со стороны общественной организации.
Нельзя не отметить излишнюю краткость законодательства по столь серьезному вопросу. Не определены четко объект контроля, сроки, процедура, последствия. Существует мнение, что пробел в Основах о нотариате может восполнить Устав региональной палаты или Устав Федеральной нотариальной палаты. В частности, предлагается закрепить в них понятия «дисциплинарный проступок» и «несоблюдение требований профессиональной этики», что должно стать отправной точкой для осуществления контрольных функций. Таким образом, контроль рассматривается через возможность последующего привлечения к ответственности, что, как представляется, выражает лишь его один аспект. «Контроль – ответственность» достаточно плотная «связка», но она не является единственной. Предполагается, что благодаря контролю выявляется как положительный опыт, так и нарушения, но последние не влекут привлечение к ответственности, а служат основанием для проведения корректирующих мероприятий и т. д.
Возвращаясь к понятиям «дисциплинарный проступок» и «нарушение профессиональной этики», нельзя не упомянуть следующее мнение: «Эти понятия трудно применить на практике, а ведь они призваны сыграть немаловажную роль в упорядочении деятельности частных нотариусов. Следует помнить о том, что любой пробел в законодательстве, особенно касающийся ответственности, приведет к ослаблению правовой защищенности нотариуса, которая и так оставляет желать лучшего. Представляется, что ликвидировать пробел в законодательстве возможно путем внесения соответствующего раздела в Уставы ФНП (Федеральная нотариальная палата. – Примеч. авт.) и региональных нотариальных палат. Возможно также принятие положения о дисциплинарной ответственности частнопрактикующих нотариусов и Кодекса профессиональной этики. Принятие ФНП и региональными палатами положений об ответственности нотариусов или изменений в Уставе должно послужить установлению более тесных взаимоотношений между отдельным нотариусом и палатой»[137].
