Георгий Романовский - Нотариат в Российской Федерации

В соответствии со ст. 1 Основ о нотариате нотариальные действия осуществляются от имени государства. Определяя саму структуру нотариата, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должность нотариуса, иные организационные вопросы, государство тем самым реализует одну из функций государственного управления – организацию нотариата, о чем уже шла речь.

«Организовать – значит создать некую структуру»[114], – считают управленцы. Правовую основу закрепляют упомянутые Основы, что указывает еще на один признак государственного управления – подзаконность. Реализация функции организации нотариата возложена на Министерство юстиции РФ и подчиненные ему органы. Можно выделить и классифицировать полномочия, связанные с этой деятельностью. К первой группе, очевидно, следовало бы отнести полномочия по юридическому обеспечению деятельности нотариусов:

– определение порядка прохождения стажировки лиц, желающих в будущем заниматься нотариальной деятельностью (ч. 2 ст. 2 Основ о нотариате);

– установление порядка выдачи лицензий на право осуществления нотариальной деятельности (ч. 3 ст. 3 Основ о нотариате);

– утверждение Положения о квалификационной и апелляционной комиссиях (ч. 6 ст. 4 Основ о нотариате);

– утверждение правил нотариального делопроизводства (ч. 1 ст. 9 Основ о нотариате);

– определение порядка проведения конкурса на замещение должностей нотариусов (ч. 3 ст. 12 Основ о нотариате).

Большую часть предоставленных полномочий Министерство юстиции РФ реализовало. Так, 7 июня 1994 г. министром юстиции РФ утверждено Положение о порядке прохождения стажировки в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой[115]. В течение 1994 г. утверждены Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, претендующих на право заниматься нотариальной деятельностью[116], и Положение об апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий, принимающих экзамен у лиц, претендующих на право заниматься нотариальной деятельностью[117]. Письмом Министерства юстиции РФ от 22 ноября 1993 г. № 8–5 149-081293 утверждено Положение о порядке выдачи лицензий на право нотариальной деятельности[118] (о неординарной ситуации с данным документом будет сказано ниже). Принято новое Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса[119]. В течение 2000 г. данные Положения были изложены в новых редакциях.

Ко второй группе можно отнести полномочия по организационному обеспечению нотариальной деятельности:

– ведение реестра государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой (ч. 3 ст. 1 Основ о нотариате);

– выдачу лицензий на право ведения нотариальной деятельности (ч. 2 ст. 3 Основ о нотариате);

– образование квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, прошедших стажировку и желающих заняться нотариальной деятельностью (ч. 2 ст. 4 Основ о нотариате);

– образование апелляционной комиссии (ч. 4 ст. 4 Основ о нотариате);

– открытие и упразднение государственных нотариальных контор (ст. 7 Основ о нотариате);

– наделение нотариуса полномочиями, причем как государственного нотариуса, так и нотариуса, занимающегося частной практикой;

– принятие решения о передаче документов, хранящихся у нотариуса, чьи полномочия прекращаются, другому нотариусу (ч. 6 ст. 12 Основ о нотариате);

– изменение территории деятельности нотариуса (ч. 3 ст. 13 Основ о нотариате);

– наделение полномочиями нотариуса лица, замещающего временно отсутствующего нотариуса, для исполнения его обязанностей на период временного отсутствия (ч. 1 ст. 20 Основ о нотариате);

– определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе (ч. 2 ст. 12 Основ о нотариате).

Особую группу составляют полномочия, связанные с осуществлением функции контроля. Данная группа станет предметом анализа отдельной главы настоящего исследования.

Отличительной чертой нотариата в России является то, что субъект государственного управления рассматриваемой сферой выполняет свои функции не самостоятельно, а совместно с объединением нотариусов – Федеральной нотариальной палатой. Там, где эти полномочия осуществляются на уровне субъекта РФ, «партнером» по управлению является нотариальная палата субъекта РФ.

Еще одним характерным признаком системы государственного управления нотариатом является то, что в рамках одного объекта управления существуют два элемента, разнопорядковые по своему правовому статусу, – государственный нотариус и нотариус, занимающийся частной практикой (причем на территории одного субъекта РФ, т. е. территории, подведомственной одному субъекту управления). По мнению многих специалистов, наличие такого деления на момент принятия Основ о нотариате оправданно. В. С. Репин, один из авторов этого закона, в Комментарии к Основам о нотариате объясняет это следующим:

– возрождение независимого нотариата – сложный процесс «как в организационном, так и в личностном плане»;

– сохранение в Основах двух категорий нотариусов было необходимостью, поскольку не все нотариусы и не в одночасье перейдут на частную нотариальную практику;

– сохранение государственного архива и, в первую очередь, наследственных дел «требовало сохранения государственных нотариусов»)[120].

В настоящее время именно такое разделение является недостатком законодательства о нотариате. Предусмотрено ли такое разделение в других государствах? Наиболее характерной для сравнения является организация нотариата в Германии. Наверное, поэтому в качестве примера обратился к данной стране и С. М. Юдушкин в своем выступлении на заседании Конституционного Суда РФ: «Если вы возьмете Германию, то увидите на территории одной и той же страны три разные формы существования нотариусов: в классическом понимании латинской формы, государственные нотариусы, которые действуют на 16 % территории Германии, и на 24 % территории – это нотариусы, которые совмещают свою деятельность в одном лице с адвокатской деятельностью. Совершенно другим является там, и таким же разнообразным, соотношение государственных и организационных собственных форм нотариата»[121].

Как видно, существование разных моделей нотариата в одном государстве не противоречит традициям Западной Европы. Данный факт при работе над редакцией нового Федерального закона «О нотариате» оговаривается следующим образом: субъект РФ должен самостоятельно решить для себя, какая модель его больше устраивает. Такой подход устраивает и представителей Министерства юстиции РФ. Это мнение было озвучено в ходе заседания «круглого стола» на тему «Нотариат и государство»: «Может быть, на общую цель работает и более спокойный вариант. Что, если дать право выбора самим регионам? Субъект Федерации будет решать, в какой организационной форме действовать нотариату на его территории. Может быть, и это важно, на одной площадке будет функционировать лишь одна система. А жизнь постепенно все сама расставит по своим местам. Такой опыт уже есть в ряде стран за рубежом, и довольно успешный»[122].

С таким положением согласна и Федеральная нотариальная палата, что отражено в подготовленной ею Концепции развития российского нотариата. Один из разделов «Развитие российского нотариата на законодательном уровне» предусматривает: «Концепция представляет системный подход и предполагает внесение целого ряда изменений и дополнений в действующее законодательство. При этом предлагаемые изменения и дополнения ни в коей мере не предусматривают отмену или ликвидацию имеющихся правовых институтов». Далее изложены предложения по изменению и дополнению действующего законодательства, которые, в частности, касаются Основ о нотариате. «Изменение и дополнение Основ законодательства РФ о нотариате предполагает приведение данного законодательного акта в соответствие с Конституцией РФ, вновь принятыми в последнее время федеральными законами; совершенствование законодательства о нотариате, а также дальнейшее развитие судебной реформы». Одним из основных предложений является «расширение полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам организации нотариальной деятельности, включая вопрос о формах организации»[123]. Следует оговориться, что во многих субъектах РФ деятельность частнопрактикующих нотариусов нередко вызывает раздражение, которое в данном случае может вылиться в принятие всеми законодательными органами регионов нормативных актов, устанавливающих существование только государственного нотариата.

Законодательство некоторых стран предусматривает модель, при которой функции нотариуса выполняет адвокат. Это характерно для Германии, некоторых штатов США. Нет нотариусов в традиционном понимании в Великобритании, Дании. На наш взгляд, аналогичная модель может быть принята и в Российской Федерации. Конструкция может быть основана на следующей схеме. Свидетельствование подлинности подписей, верности перевода документов, удостоверение сделок, завещаний и совершение некоторых иных нотариальных действий можно передать адвокатам, а также сохранить это право за консульскими учреждениями, некоторыми должностными лицами. Это не нанесет значительного ущерба гражданскому обороту. В настоящее время удостоверение копий производится и по месту требования, месту работы и месту жительства, такой же порядок действует в отношении многих доверенностей. Более того, многие доверенности вообще не требуют какого-либо удостоверения, в частности доверенность на управление транспортным средством. Не требуют удостоверения и сделки с недвижимостью, для них достаточно соблюдение простой письменной формы. В данном случае субъектом правоотношения выступает соответствующий регистрационный орган.