Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации
Теоретические соображения в пользу двухпалатной системы отразились в XIX в. в конституциях ряда стран, в частности Нидерландов, Румынии, Испании и Италии. Так, К. Б. Кавур, один из творцов единой Италии, писал: «Политические порядки государства должны быть стабильными, учитывая постоянное движение, непрерывное развитие; но движение и развитие упорядоченные и прогрессивные». Именно из этого положения Кавур делал вывод о необходимости разделения законодательной власти между двумя собраниями, «в одном из которых преобладает в качестве движущей силы народный элемент, в то время как в другом пользуется широким влиянием координирующий консервативный элемент».[171] Таким образом, в рассуждениях Кавура снимается то противопоставление динамики и стабильности, которое присутствовало у Бентама: вторые палаты призваны не препятствовать развитию, а упорядочивать его.
Анализ современного состояния бикамерализма в Европе свидетельствует о естественной ее модернизации при достаточно высоком уровне преемственности форм и функций. В 2000 г. двухпалатные парламенты действовали в 19 странах с общим населением более 600 млн человек. В числе этих стран – все крупные государства континента: Россия, Германия, Великобритания, Франция, Италия, Испания, Польша, Югославия, Румыния (на Украине переход к двухпалатной системе намечен в ближайшее время), причем как федерации (Россия, Германия, Австрия), так и унитарные государства (Франция, Польша, Румыния, Италия, Чехия и др.), как старые, так и новые демократии. Однопалатные же парламенты действуют в 15 странах, крупнейшие из которых – Греция, Португалия и Венгрия. Это означает, что для современной Европы однопалатный парламент – явление если и не редкое, то, во всяком случае, нетипичное и ограниченное сферой мелких и средних государств.
Относительно слабое внимание к вопросам бикамерализма в современной компаративистике вряд ли соответствует сегодняшней практике. Действительно, тенденцию к уменьшению числа вторых палат (известны примеры Швеции и Дании, перешедших к однопалатному парламенту, стран «народной демократии», законодательные собрания которых тоже имели в основном одну палату) явно сменила тенденция к увеличению их числа.[172] За последнюю треть ХХ в. количество вторых палат в общенациональных законодательных собраниях выросло с 45 до 67. Еще примерно дюжина стран находится на различных этапах перехода от монокамеральной к бикамеральной системе. Двухпалатные парламенты действуют во многих крупнейших государствах мира. По этой модели построены законодательные собрания государств – лидеров мировой экономики. Двухпалатные парламенты имеются во всех 24 современных федерациях (в том числе в таких крупнейших странах, как Индия, США, Россия, Бразилия, Нигерия, Германия, Австралия) и в четырех десятках унитарных государств. Из 87 стран (без учета микрогосударств), в которых сегодня функционируют однопалатные парламенты, 62 (т. е. 70 %) относятся к «третьему миру» и в основном обрели независимость в 1960-е гг. (очевидно, мода не обошла стороной и такую деликатную и серьезную сферу, как конституционное конструирование). Из крупных государств (с населением не менее 50 млн человек) однопалатные парламенты имеют Китай, Индонезия, Пакистан, Южная Корея, Турция и Украина.
Можно с уверенностью говорить о том, что бикамерализм стал одной из основных тенденций развития парламентаризма на рубеже веков. Об этом шла речь на состоявшемся в марте 2000 г. в Париже Форуме сенатов и вторых палат парламентов мира, где были представлены новейшие фактические данные о современных двухпалатных парламентах.[173]
Основные преимущества двухпалатной системы заключаются в следующем:[174]
– обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти;
– двухпалатный парламент более эффективно сдерживает исполнительную власть;
– двухпалатный парламент обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России);
– наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов;
– вторая палата действует в качестве гаранта конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения.
Однако у двухпалатной парламентской системы существуют и недостатки:
– однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс;
– вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно, когда ее члены не избираются или же избираются посредством непрямых выборов;
– в самой двухпалатной системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти;
– двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, так как окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединенных комитетов;
– вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты.
3.2. Формирование верхних палат парламентов
Действующие в настоящее время парламентские системы дают немало примеров различных способов формирования верхних палат высших представительных и законодательных органов. Выбор каждого конкретного способа диктуется многими обстоятельствами: национальным своеобразием, опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли верхней палаты, ее места в государственном механизме и т. д. Анализ процесса формирования высших палат в историческом развитии, несомненно, ценен для современной России. Несмотря на применение уже трех способов формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, дискуссия о совершенствовании этого процесса не прекращается. Это вызвано тем, что с порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации после 1995 г. стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов.
К началу XX в. страны Европы (за исключением Болгарии, Греции и Люксембурга) обладали двухпалатной системой. В уже упоминавшемся исследовании Темперли[175] приводит интересные данные о механизмах формирования верхних палат. Доминирующими здесь были назначение сенаторов монархами и различные виды непрямых выборов, как правило в комбинации друг с другом. Путем пожизненного назначения целиком формировался Сенат Италии. В Португалии из 145 сенаторов 94 назначались королем (также пожизненно). Сенаторами по должности являлись некоторые церковные деятели. Наконец, еще одна группа пожизненно избиралась пэрами. Аналогичные принципы, хотя выраженные в других численных пропорциях, действовали в Австрии. В Германии члены верхней палаты на значались монархами государств, вошедших в 1871 г. в состав Империи. В Сербии часть сенаторов избирал монарх, другую часть – нижняя палата. В России половина членов Госсовета назначалась царем, другие избирались по сословно-корпоративному принципу. Выборные начала доминировали во Франции, где все сенаторы избирались непрямым голосованием и представляли территориальные единицы. Непрямые выборы практиковались законодательными собраниями провинций в Нидерландах. В Швейцарии члены верхней палаты были выбраны в кантонах. В Бельгии из 110 сенаторов 83 избирались прямыми выборами и 27 – непрямыми. В Испании из 360 сенаторов 108 проходили в палату с помощью непрямых выборов, другие занимали там кресло в силу наследственной привилегии или пожизненного назначения. В большинстве стран Европы палаты были равноправны.
Первое, что очевидно при сравнении порядков формирования вторых палат – это их многообразие. Все известные принципы – прямые и непрямые выборы, назначение и кооптации – встречаются в самых разных сочетаниях.
Принципы отбора членов вторых палат можно подразделить на несколько категорий. Минимальная градация (3 категории: выборный, невыборный и смешанный) представлена А. А. Вихаревым,[176] максимальная – 8 категорий Дж. Коукли.[177] На основе анализа практики формирования верхних палат парламентов можно выделить десять категорий.
