Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации
В германских государствах в период, последовавший за наполеоновскими войнами, развитие двухпалатной модели представительства происходило иным образом. Нижние палаты состояли из депутатов, избираемых от городов и округов (ср. напр.: Конституционный акт Великого герцогства Баденского от 22 августа 1818 г., ст. 33; Конституцию Саксонии от 4 марта 1831 г., ст. 68 и др.). Верхние палаты сочетали наследственный принцип формирования с избранием их членов от сословий и корпораций. Таким образом, в германской модели средневековый принцип сословного многообразия представительства плавно перешел в современную модель двухпалатности как средства взаимного контроля властей и ограничения господства исполнительных институтов. После объединения Германии в 1871 г. двухпалатный принцип был реализован и в конструкции общегерманского парламента – Рейхстага. Его вторая палата ликвидировалась лишь однажды – в 1934 г., указом Гитлера о роспуске Рейхсрата[159].
Наряду с исторической традицией и динамикой соотношения социальных и политических сил, с конца XVIII в. в конструировании парламентов существенную роль начала играть теория – та синтетическая наука государствоведения, из которой позже выделились политология и конституционное право. Наиболее выдающимися в этом смысле оказались труды Монтескье – именно он был самым цитируемым автором и в дебатах на заседаниях Конституанты, и на кортесах в Кадисе, и во многих других учредительных собраниях. Речь идет прежде всего о знаменитой шестой главе одиннадцатой книги «Духа законов». Описывая в ней государственное устройство Англии (вернее, свое понимание этого феномена), Монтескье обосновал двухпалатность в качестве эффективного средства, для того, чтобы «удерживать от крайностей» как исполнительную, так и законодательную власть. Причем роль аристократической составляющей законодательной власти, по Монтескье, должна была состоять не в праве постановлять, а в праве отменять. Конструкцию власти, «обеспечивающую свободу», мыслитель описал краткой, но емкой формулой: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана законодательной властью».[160] Идеи Монтескье стали основой государственной философии «отцов» конституции США и были серьезно развиты ими. Двухпалатная конструкция парламента, по мнению классиков американской политической мысли, во-первых, защищает республику от забвения стоящими у власти своих обязательств перед избирателями. «С ее наличием безопасность народа становится вдвое надежнее, ибо любые замыслы узурпации либо измены потребуют договоренности между двумя автономными палатами». Во-вторых, названная модель служит преградой на пути склонности «всех и всяческих ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать непродуманные, пагубные решения». В-третьих, компенсируется «еще один изъян, который заключается в недостаточном знакомстве избираемых представителей с задачами и принципами законодательства». И, наконец, бикамерализм содействует преемственности в работе парламента в условиях частой смены состава палаты представителей.[161]
О плюсах и минусах бикамерализма на примере легислатур американских штатов пишет М. С. Саликов. Он указывает, что сторонники однопалатных легислатур полагают, что одна хорошо организованная палата была бы лучшим контрбалансом губернатору. На против, сторонники бикамерализма утверждают, что двухпалатная легислатура является гарантом более качественного законодательства, большей представительности и обеспечения большего плюрализма мнений.[162]
Л. Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга.[163]
Наш современник венгерский государствовед А. Шайо подчеркивает: «Двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах». По его мнению, разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей.[164]
При организации бикамеральных парламентов в заслугу верхним палатам ставится присущее им консервативное начало. Одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после второй мировой войны явилось мнение, что палата советников сможет стать своеобразным тормозом, который создается на случай, если «безответственное большинство» захватит контроль в нижней палате.[165]
Некоторые авторы отмечают, что при учреждении совета кантонов руководствовались стремлением избежать принятия поспешных, диктуемых политическими страстями и случайным большинством односторонних парламентских решений. Верхняя палата – совет кантонов должна выполнять роль противовеса нижней палате – Национальному Совету.[166]
Серьезный анализ двухпалатности содержат работы И. Бентама, который рассмотрел не только достоинства, но и недостатки бикамерализма. К последним английский философ отнес, во-первых, то, что при двухпалатной организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, так как «вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой».[167] Во-вторых, такое разделение способствует возникновению двух различных направлений в зависимости от состава палат. В-третьих, каждая палата будет лишена части тех сведений, которые бы она имела при едином собрании. В-четвертых, разделение на палаты неизбежно замедляет ход дела. Наконец, в-пятых, окончательным результатом такого разделения будет распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому – лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений. Достоинства же двухпалатной системы И. Бентам видит в том, что она гарантирует доскональное соблюдение установленных правил и процедур: «Если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление». Еще одно достоинство двухпалатной системы связано, по мнению Бентама, с тем, что для всестороннего рассмотрения дела необходимо различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек: «Люди, работающие долгое время вместе, приобретают… известный корпоративный дух», имеющий естественный противовес в другой палате. «Итак, можно рассматривать вторую палату как апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела». Третье преимущество – основополагающее для Монтескье – ограничение власти единой палаты. «Разделение законодательного корпуса, – подводит итог Бентам, – при любом составе палат сильно препятствует реформам… Но это только доказывает, насколько она необходима при существовании уже прочной конституции. Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способа ми».[168] Между 1830 и 1860 гг. XIX в., когда происходила широкая парламентаризация европейских стран, вопрос о достоинствах и недостатках двухпалатности был одним из наиболее дискутируемых. На это, в частности, обращал внимание Дж. С. Милль.[169] Сам исследователь считал, что значение этого вопроса неоправданно преувеличивается: дело не в числе палат, а в их составе: «Важно… чтобы ни одно собрание людей не могло пользоваться своим sic volo, не спросивши предварительно согласия у кого-нибудь другого».[170] В этом отношении нет необходимости, чтобы обе палаты имели одинаковый состав, они могут быть устроены ради взаимосдерживания.
Теоретические соображения в пользу двухпалатной системы отразились в XIX в. в конституциях ряда стран, в частности Нидерландов, Румынии, Испании и Италии. Так, К. Б. Кавур, один из творцов единой Италии, писал: «Политические порядки государства должны быть стабильными, учитывая постоянное движение, непрерывное развитие; но движение и развитие упорядоченные и прогрессивные». Именно из этого положения Кавур делал вывод о необходимости разделения законодательной власти между двумя собраниями, «в одном из которых преобладает в качестве движущей силы народный элемент, в то время как в другом пользуется широким влиянием координирующий консервативный элемент».[171] Таким образом, в рассуждениях Кавура снимается то противопоставление динамики и стабильности, которое присутствовало у Бентама: вторые палаты призваны не препятствовать развитию, а упорядочивать его.
