Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации

2.1. Муниципальная власть: система, содержание и механизм правового закрепления

Предваряя анализ юридических аспектов публично-правового феномена, именуемого муниципальной властью, следует отметить, что соответствующее ему юридическое понятие и правовой институт обладают значительной новизной. Это обусловлено тем, что в недавнем прошлом понятие «муниципальная власть» совсем не употреблялось в правовой теории. Как отмечают Е. Г. Анимица и А. Т. Тертышный, в советское время «все органы власти, как высшие, так и местные, были превращены в постоянно действующий механизм государства»[149], на местах существовали органы государственной власти, которые всеми безоговорочно признавались органами власти, и споров на тему об их властной природе не возникало.

Однако с введением в Конституцию РФ 1993 г. понятия «местное самоуправление»[150] и законодательным отделением органов местного самоуправления от системы органов государственной власти в среде ученых, специализирующихся в области муниципального права, возникли многочисленные споры, касающиеся властно-правового содержания деятельности местных органов по осуществлению местного самоуправления. Возможно, это обусловлено тем, что для обозначения деятельности местных органов был выбран термин «самоуправление», который имеет достаточно неопределенное содержание. К тому же следует помнить, что проблема, связанная с определением политико-правовой природы местного (муниципального) самоуправления, является довольно сложной и имеет давнюю историю.

Полемика по данному вопросу велась еще в XVIII веке как в России, так и в зарубежных странах. К примеру, представитель германской юридической школы Г. Еллинек предполагал общественную природу местного самоуправления и понимал под ним «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»[151]. Известный русский правовед Л. А. Велихов придерживался мнения о государственно-властной природе местного самоуправления и определял его как «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения»[152].

Дискуссии по вопросу о природе местных органов власти ведутся сегодня и, вероятно, будут вестись в дальнейшем. В настоящее время имеются противоположные мнения по данной проблеме. К примеру, М. А. Краснов склоняется к мнению об общественной природе местных органов[153], Е. С. Шугрина считает, что «без власти нет управления … если мы используем дефиницию “местное самоуправление”, то необходимо говорить и о местной (муниципальной) власти»[154], которая представляет собой систему властеотношений, реализующую функции местного самоуправления, основанную на аппарате принуждения[155].

Если же от теоретических разработок обратиться к практическим аспектам проблемы, связанной с выяснением политико-правовой природы деятельности местных органов, то следует акцентировать внимание на современном законодательстве и в первую очередь отметить, ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ. Основываясь на содержании юридических норм указанных статей Конституции РФ, можно с достаточной степенью аргументированности утверждать, что в Конституции РФ выделяются следующие составляющие власти.

I. Единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ Российской Федерации. По мнению Ю. А. Тихоморова, «вся власть принадлежит народу, исходит от народа и осуществляется под контролем народа … При этом проблема носителей власти… приобретает тот существенно новый аспект, что сам суверенный народ, которому принадлежит власть, организует в собственных интересах осуществление ее функций»[156].

II. Три коллективных субъекта, в конституционном порядке управомоченных народом Российской Федерации на деятельность по реализации властных полномочий, представляют собой конкретизированное проявление публичной власти в территориальных пределах Российской Федерации.

1. Многонациональный народ Российской Федерации, непосредственно реализующий свою власть посредством референдума и свободных выборов, являющихся в соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ высшим, непосредственным выражением власти народа.

2. Органы государственной власти Российской Федерации, представляющие собой властно-правовые субъекты, наделенные многонациональным народом Российской Федерации полномочиями по осуществлению власти в пределах всей территории Российской Федерации, подразделяемые на:

а) федеральные органы государственной власти Российской Федерации, реализующие полномочия в пределах всей территории Российской Федерации;

б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, реализующие властные полномочия в пределах части территории Российской Федерации, которая именуется субъектом Российской Федерации.

3. Органы местного самоуправления (муниципальные органы), представляющие собой муниципально-властные субъекты, наделенные многонациональным народом[157] Российской Федерации полномочиями по осуществлению публичной власти в пределах части территории Российской Федерации, которая именуется муниципальное образование. По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, «органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством»[158].

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

1

Яковлев В. Ф. О взаимодействии публичного и частного права. М., 1998. С. 3–8; Корельский В. М. О сочетании частного и публичного в праве. Екатеринбург, 1990. С. 53–54; Нешатаева Т. Н. О соотношении частного и публичного в праве. М., 1995. С. 38–40; Брагинский М. И. Предмет гражданского права по российскому законодательству (тенденции развития). Выступление на конференции «Гражданский Кодекс Российской Федерации: значение для законодательства, судебной практики и сравнительного правоведения». Лейден, Голландия. 27–29 мая 1998 г.; Алексеев С. С. Право: азбука, теория, философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 216–219.

2

Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 3.

3

Амица Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 3.

4

Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1913. С. 50–51.

5

Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57.

6

Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. С.117.

7

Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7.

8

Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 236.

9

Ясюнас В. Л. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 5.

10

Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13–14.

11

Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 13.

12

Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. М., 1997. С. 44.

13

Аксаков К. С. Полн. собр. соч. М., 1889. Т. 1. С. 51–52, 84; Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7.

14

Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.

15

Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13–14.

16

Гильченко Л. В. Из истории становления местного самоуправления в России. М., 1996. С. 67.

17

Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. С. 147.