Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации
В отношении физических лиц порядок подачи и разрешения жалоб может носить как административный[144], так и судебный[145] характер. В отношении же юридических лиц предусмотрен только судебный порядок обжалования решений органов местного самоуправления, нарушающих их права. Однако согласно ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 5 мая 1995 г. арбитражному суду были подведомственны дела по спорам о признании недействительными только лишь ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.
По данному вопросу существует определенная судебная практика, при помощи которой можно наглядно проиллюстрировать применение приведенных норм[146]. К примеру, ЗАО «Прио-Внешторгбанк», г. Рязань, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Скопинского городского Совета депутатов № 125/13 от 30.07.97 г. в части установления коэффициентов к ставкам земельного налога. Определением от 27.08.99 г. в принятии искового заявления отказано по мотиву неподведомственности спора арбитражному суду.
Постановлением апелляционной инстанции от 13.10.99 г. указанное определение суда оставлено без изменения. В кассационной жалобе истец просил отменить вынесенные по делу акты, полагая, что ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 13 ГК РФ предоставляют право обжалования решений органов местного самоуправления в арбитражный суд.
Рассмотрев материалы дела, суд кассационной инстанции обоснованно не нашел оснований для удовлетворения жалобы, так как предметом заявленного закрытым акционерным обществом «Прио-Внешторгбанк» иска является требование о признании недействительным решения Скопинского городского Совета депутатов № 125/13 от 30.07.97 г. в части установления коэффициента к ставкам земельного налога. Названное решение носит регулятивный характер, распространяется на всех субъектов, уплачивающих арендную плату за землю, не адресовано индивидуально определенным лицам, обладает всеми признаками нормативного акта, а ст. 22 АПК РФ относит к подведомственности арбитражных судов споры о признании недействительными актов, носящих ненормативный характер. Отнесение же к арбитражной подведомственности исков о признании недействительными нормативных актов возможно лишь на основе прямого указания в законе. Применительно же к спорам о признании актов органов местного самоуправления недействительными прямого указания об арбитражной подведомственности в законе нет.
Причем суд особо отметил, что ссылки на ст. 13 ГК РФ, ст. 52 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не могут быть приняты во внимание ввиду их неверного толкования заявителем кассационной жалобы. Закрепление указанными нормами права на обращение в суд за признанием нормативных актов недействительными не означает возможности выбора заявителем подведомственности по своему усмотрению. Определение вида судов (арбитражных или судов общей юрисдикции), к компетенции которых отнесен данный спор, осуществляется в соответствии с установленным законом, в частности, ст. 22 АПК РФ, ст. 25 ГПК РФ, порядком.
Таким образом, механизм обжалования муниципальных нормативных актов, нарушающих права и законные интересы юридических лиц, был недостаточно проработан в законодательстве РФ, и единственной возможностью для юридических лиц в таком случае защитить свои права являлось обращение в Конституционный Суд РФ, если, наряду с нарушением прав юридического лица, имелось также несоответствие Конституции РФ обжалуемого муниципального нормативного акта.
Однако в настоящее время законодатель предпринял определенные шаги, чтобы ликвидировать указанный пробел. Так, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Следует также обратить внимание на то, что в случае нарушения нормативным актом органа местного самоуправления прав и свобод юридического или физического лица, закрепленных в Конституции РФ, действующим законодательством предусмотрены правовые возможности для реальной защиты их нарушенных прав. Конкретный же механизм защиты закреплен гл. 24 ГПК РФ.
Однако, анализируя судебную практику по муниципально-правовым спорам, следует присоединиться к мнению Н. Глобы, который отмечает, что полный анализ судебной практики по судебным спорам, связанным с вопросами местного самоуправления, позволяет сделать вывод о недостаточной компетенции судебных органов в данных вопросах. Этот вывод подтверждается большим числом удовлетворенных кассационных жалоб на решения судов первой инстанции, рассматривавших дела по муниципально-правовой проблематике[147].
Заключая рассмотрение проблемных вопросов системы правового регулирования местного самоуправления, следует выделить ряд предложений по ее совершенствованию, которые в настоящее время являются достаточно актуальными[148].
Во-первых, необходимо ликвидировать несогласованность и несистемность регулирования местного самоуправления на федеральном уровне, что проявляется в несоответствиях федеральных законов положениям Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Во-вторых, необходимо ликвидировать противоречия между федеральными законами и законами субъектов РФ, связанными с правовым регулированием местного самоуправления. Механизмом решения данной проблемы может послужить введение обязательной регистрации всех нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ в Министерстве юстиции РФ.
В-третьих, следует привести в соответствие с положениями Конституции РФ налоговое и бюджетное законодательство в части, связанной с нормативным закреплением самостоятельности местного самоуправления.
В-четвертых, необходимо более детально урегулировать на федеральном уровне содержание основных публично-правовых институтов местного самоуправления, таких, как: институт исполнительных органов местного самоуправления, институт представительного органа местного самоуправления, институт муниципальной власти, институт муниципального образования.
В-пятых, необходимо движение законодателя в направлении создания механизмов предотвращения противоречий между местными нормативными актами и нормативными актами органов государственной власти путем введения обязательной регистрации местных нормативных актов в органах юстиции субъектов РФ.
В-шестых, необходимо совершенствовать механизмы судебной защиты интересов местного самоуправления. В частности, реальным шагом в этом направлении может послужить закрепление права муниципальных образований в случае возникновения межбюджетных споров с органами государственной власти обращаться по данной категории дел в арбитражные суды.
В-седьмых, в целях систематизации муниципального законодательства целесообразно принятие основополагающего документа, представляющего собой полный и систематизированный свод основных правил организации местного самоуправления, которым может быть Муниципальный кодекс Российской Федерации.
В-восьмых, в законодательстве следует четче рассмотреть вопрос о системе и иерархии муниципальных нормативных актов, в частности, предусмотреть высшую муниципальную юридическую силу нормативных актов, принятых местным представительным органом.
В-девятых, в целях предотвращения конфликтов между Главой муниципального образования и местным представительным органом предлагается особое внимание в уставах муниципальных образований уделять регулированию процедур устранения соответствующих разногласий.
Завершая рассмотрение проблем, связанных с системой правового регулирования местного самоуправления, представляющей в настоящее время одну из наиболее сложных и запутанных нормативных систем во всем объеме нормативного пространства Российской Федерации, отметим, что совершенствование данной системы и выбор оптимальной юридической формы регламентации разнообразных экономических отношений на уровне муниципальных образований с необходимостью предполагают дальнейший обстоятельный анализ и подробное обсуждение указанных проблем.
Глава 2
Муниципальное образование и муниципальная власть
2.1. Муниципальная власть: система, содержание и механизм правового закрепления
