Борис Ильин - Защита прав владельцев недвижимости при реконструкции
До декабря 2004 г. издавалось довольно много документов, которые определяли термин «реконструкция». В частности, приказ Госстроя России от 31 декабря 1999 г. № 177 «Об утверждении методики по определению непригодности жилых зданий и жилых помещений для проживания»[6] в Приложении 1 дал следующее определение: «Реконструкция здания – комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади здания, инженерной оснащенности) в целях улучшения условий проживания, максимального устранения физического и морального износа». Однако сегодня данный приказ не действует, поскольку он был отменен приказом Госстроя России от 15 августа 2000 г. № 181[7].
Особое внимание следует уделить такому документу: постановлением Госстроя России от 19 апреля 2004 г. № 70 «О строительных нормах и правилах «Организация строительства»[8] одобрены для применения в качестве акта рекомендательного характера с 1 января 2005 г. Строительные нормы и правила РФ СНиП 12-01-2004 «Организация строительства». В Приложении А (справочном) к указанным СНиПам реконструкция здания (сооружения) определена как комплекс «строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади здания, вместимости или пропускной способности и т. п.) или его назначения».
В некоторых компьютерных правовых системах – «ГАРАНТ», «Кодекс» и «КонсультантПлюс» – указывается, что СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» не действуют на том основании, что письмом Минюста России от 7 апреля 2005 г. № 01/2599-ВЯ постановлению Госстроя России от 19 апреля 2004 г. № 70, утвердившему эти СНиПы, отказано в государственной регистрации[9].
Однако утверждение о том, что СНиПы 12-01-2004 не действуют, ошибочно, и вот почему.
Согласно постановлению Правительства России от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[10] (далее в этом вопросе – постановление Правительства России № 1009), нормативные правовые акты федеральных органов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с п. 1 постановления Правительства России № 1009, Минюстом России были разработаны и приказом от 14 июля 1999 г. № 217[11] утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (приложение 3). И согласно п. 15 данных Разъяснений не подлежат представлению на государственную регистрацию технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат норм права, а также акты рекомендательного характера.
Поскольку СНиПы 12-01-2004 состоят только из технических норм, не содержат норм права и «имеют рекомендательный характер», они не должны были быть представлены в Минюст России для государственной регистрации, и факт представления их на эту регистрацию (независимо от ее результата) не влияет на их действие. Следовательно, даже после отказа в государственной регистрации (которая для СНиП 12-01-2004 не обязательна) последние продолжают действовать как акт рекомендательного характера.
Разумеется, сказанное о действии СНиП 12-01-2004 касается и других технических актов, не содержащих норм права. К счастью, это начали понимать и работники государственных органов (см. письмо Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 10 февраля 2005 г. № КС-7[12]; приложение 4). Хотя государственным служащим вообще не следовало представлять на государственную регистрацию документы, не подлежащие этой процедуре.
Помимо СНиП 12-01-2004, еще существуют и действуют Ведомственные строительные нормы. Во-первых, это Ведомственные строительные нормы ВСН 58–88 (р) «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения»[13]. В этом документе (Справочное Приложение 1 к ВСН 58–88 (р)) дано такое определение: «Реконструкция здания – комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади здания, вместимости или пропускной способности или его назначения) в целях улучшения условий проживания, качества обслуживания, увеличения объема услуг».
Во-вторых, это Ведомственные строительные нормы Государственного комитета по архитектуре и градостроительству при Госстрое СССР «Реконструкция и капитальный ремонт жилых домов. Нормы проектирования ВСН 61–89 (р)»[14], где в терминах и определениях (Приложение Справочное к этим ВСН 61–89 (р)) реконструкция жилого дома определена таким образом:«…комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей жилого дома (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади дома) или его назначения и осуществляемых в целях улучшения условий проживания и проведения эксплуатационных показателей жилого дома к уровню современных требований.
Реконструкция жилого дома может включать: изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии обоснований – частичную разборку здания, повышение уровня инженерного оборудования, включая наружные сети (кроме магистральных); замену изношенных и морально устаревших конструкций и инженерного оборудования на современные, более надежные и эффективные, улучшающие эксплуатационные показатели жилого дома, улучшение архитектурной выразительности здания, а также благоустройство прилегающей территории».
То, что Ведомственные строительные нормы 58–88 (р) и 61–89 (р) действуют, справедливо признается и судебной практикой (см., например, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 21 февраля 2005 г. № АЗЗ-16224/03-С2-Ф02-5879/04-С2[15]; приложение 5).
Кроме рассмотренных, действовали и продолжают действовать другие акты, раскрывающие понятие «реконструкция». Это, например, письмо Минфина СССР от 29 мая 1984 г. № 80 «Об определении понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий»[16] (к этому документу вернемся при рассмотрении первого вопроса разд. II книги). Некоторые акты дают определение реконструкции не вообще, а для конкретных целей. Так, в п. 2 ст. 257 Налогового кодекса Российской Федерации сказано, что в целях гл. 25 (Налог на прибыль организаций) «к реконструкции относится переустройство существующих объектов основных средств, связанное с совершенствованием производства и повышением его технико-экономических показателей и осуществляемое по проекту реконструкции основных средств в целях увеличения производственных мощностей, улучшения качества и изменения номенклатуры продукции». А в своде правил по проектированию и строительству СП 13-102-2003[17] под реконструкцией здания понимается «комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (нагрузок, планировки помещений, строительного объема и общей площади здания, инженерной оснащенности) с целью изменения условий эксплуатации, максимального восполнения утраты от имевшего место физического и морального износа, достижения новых целей эксплуатации здания».
Из сказанного видно, что определение реконструкции давалось целым рядом актов, иерархия которых (их соотношение) ничем не была определена. Поскольку Строительные нормы и правила – СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» – имеют рекомендательный характер, то основными документами, дававшими определение реконструкции, являлись Ведомственные строительные нормы 58–88 (р) и 61–89 (р). Такое положение сохранялось до декабря 2004 г., когда был введен в действие Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[18] (далее – Градостроительный кодекс). В первой же статье этот Закон определил реконструкцию следующим образом: «реконструкция – изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей (далее – этажность), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения».
