Анна Пуряева - Экологическое право
Виды экологического контроля
Экологический контроль – понятие достаточно широкое, так как включает в себя несколько составляющих его элементов. В зависимости от того, кем осуществляется экологический контроль, его принято делить на: государственный; муниципальный; производственный; общественный.
Государственный экологический контроль осуществляется органами государственной власти и управления, которые, как мы знаем, бывают двух уровней. Соответственно и государственный контроль делится на два вида: федеральный и региональный. Муниципальный экологический контроль осуществляется органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти и управления. Поэтому данный вид контроля выделяется самостоятельно.
(Примечание. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ признал ст. 68.1 Федерального закона № 7-ФЗ, посвященную правам и обязанностям и ответственности муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды, утратившей силу, хотя в общем перечне п. 2 ст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» такой вид контроля, как муниципальный, продолжает фигурировать).
Производственный экологический контроль осуществляется непосредственно самими хозяйствующими субъектами. Данный институт сегодня достаточно актуален, поскольку новая редакция Федерального закона «Об охране окружающей среды» требует для всех субъектов хозяйственной и иной деятельности создания экологической службы предприятия и назначения лиц, ответственных за проведение производственного контроля в обязательном порядке (см. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). В противном случае возможно привлечение указанных предприятий к административной ответственности (ст. 8.1 КоАП РФ). Общественный экологический контроль наукой выделяется в объеме прав граждан и общественных объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. Понятно, что основную нагрузку по осуществлению экологического контроля выполняют государственные органы, по основаниям, предоставленных им законодательством, т. е. в объеме имеющихся полномочий.
Органы, осуществляющие государственный экологический контроль
Государственный орган для осуществления соответствующего полномочия должен содержать его в своем Положении, подкрепляемом нормой закона. Статья 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» посвящена государственному контролю в области охраны окружающей среды. А функцию государственного экологического контроля на федеральном уровне получили сначала два государственных органа с их территориальными органами на местах: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (см. Положение «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401) и Федеральная служба в сфере природопользования (см. Положение «О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования», утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400). Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору сегодня экологический контроль не осуществляет. Разграничение полномочий между федеральным и региональным видом контроля, а равно иными видами контроля регламентировалось постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»[50]. Сегодня это постановление Правительства РФ утратило силу. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, утвержден постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Так, к перечню объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, относятся:
1. Объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации:
а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, федеральным транспорту, путям сообщения, линиям связи, включая телекоммуникационные сети, а также линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
б) объекты, связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, относящиеся к оборонному производству, включая объекты, находящиеся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, а также обеспечивающие космическую деятельность;
в) объекты, относящиеся к производству ядовитых веществ и наркотических средств;
г) объекты, расположенные на континентальном шельфе Российской Федерации и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации;
д) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране:
объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;
природные объекты Байкальской природной территории.
2. Объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду.
3. Объекты, подлежащие федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов в соответствии с критериями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. № 640.
4. Объекты, подлежащие государственному лесному контролю и надзору, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. № 394.
5. Объекты, подлежащие государственному земельному контролю, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689.
6. Объекты, подлежащие государственному контролю за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293.
7. Объекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, не указанные в п. 1 и 2 настоящего перечня, отнесенные Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» к категории опасных производственных объектов.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации утверждает списки конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
Отличие экологического контроля от смежных видов контроля
Экологический контроль нельзя путать с иными смежными видами контроля. Несмотря на то, что объектами охраны окружающей среды в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» являются такие основные ее компоненты, как земля, лес, вода, атмосферный воздух, животный и растительный мир, недра и многие другие и все перечисляемые компоненты так или иначе связаны с охраной окружающей среды, с понятием экология, законодатель выделяет разные виды контроля. Например, земельный контроль, лесной контроль и т. д. Иными словами, экологический контроль и, скажем, земельный контроль – совершенно разные понятия. Что же охватывает собой понятие экологического контроля и как различаются составы экологических правонарушений от иных видов смежных с ним правонарушений? Ответ на этот вопрос содержится в ряде источников, например, КоАП РФ содержит гл. 8 (Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования), а ст. 23.29 КоАП РФ конкретизирует составы, в том числе указанной Главы, подведомственные в части рассмотрения дел об административных правонарушениях именно органами, осуществляющими государственный экологический контроль; ст. 23.21 КоАП РФ конкретизирует составы в части рассмотрения дел об административных правонарушениях органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель; ст. 23.22 КоАП РФ конкретизирует составы в части рассмотрения дел об административных правонарушениях органами, осуществляющими государственный геологический контроль; ст. 23.24 КоАП РФ конкретизирует составы в части рассмотрения дел об административных правонарушениях органами, уполномоченными в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и т. д. Кроме того, в соответствующих Положениях о государственных органах перечисляются виды контроля и надзора, входящие в их компетенцию. Например, в Положении о Федеральной службе в сфере природопользования закреплено, что данная Служба осуществляет контроль и надзор: в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); в области организации и функционирования ООПТ федерального значения; за геологическим, рациональным использованием и охраной недр; за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий. Установлено также, что данная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности и др. (см. постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370»), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401, осуществляет контроль и надзор: за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии. Она же является специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности; органом государственного горного надзора; органом государственного энергетического надзора.
