Олег Кутафин - Источники конституционного права Российской Федерации
Особого внимания в этой связи заслуживает проблема федерального закона и так называемой целесообразности. Суть ее состоит в том, что некоторые руководители, особенно региональные, исходя из собственных представлений об интересах региона, присвоили себе право решать вопрос о том, стоит ли им исполнять тот или иной федеральный закон.
Конечно, закон и целесообразность совпадают не всегда. Однако обход закона под предлогом хозяйственной или иной общественной «целесообразности» недопустим даже в том случае, когда закон действительно плох или, например, устарел. Закон может отменить или изменить только уполномоченный на то государственный орган. Все же другие государственные органы, организации и лица обязаны действовать на его основе и в его рамках. Тот, кто пренебрегает законом, выражающим волю народа, едва ли свободен от пренебрежения к людям, их судьбам, правам и интересам.
Надо сказать, что в условиях происходящей в нашей стране демократизации к непреодоленной до сих пор угрозе верховенству федерального закона «справа» прибавилась еще и аналогичная по своей сути угроза «слева» – угроза нарушений закона под предлогом борьбы со старыми нормами, под предлогом рассуждений о демократизации и т. п. Между тем демократизация, создание все новых возможностей для более полной реализации гражданами своих прав отнюдь не означают принижения роли законов. Наоборот, в условиях дальнейшей демократизации неуклонное соблюдение законов приобретает все большее значение.
Верховенство федерального закона может быть обеспечено лишь при наличии целостной системы федерального законодательства, охватывающего все сферы жизни общества. Отсюда следует необходимость обеспечения динамичного правового урегулирования общественных отношений посредством научно обоснованных правовых норм, отвечающих объективным потребностям прогресса общества, поддерживающих и поощряющих творческую активность людей.
Итак, принцип верховенства федерального закона означает, что подлежащие правовому регулированию основные, важнейшие общественные отношения должны регулироваться прежде всего законом. Коллизии, возникающие между законом и другими нормативными правовыми актами, должны разрешаться на основе главенствующей роли закона.
Закон – это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками. К числу этих признаков относится прежде всего нормативный характер законов. В отличие от других правовых актов, которые могут быть как нормативными, так и ненормативными, закон всегда нормативен. Это означает, что его принятие вносит изменения в систему действующих правовых норм путем их создания, принятия или отмены.
Согласно Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой (ч. 1 ст. 105). Никакой другой орган не обладает правом издания законов. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией (ч. 2 ст. 105).
Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105).
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 5 ст. 105).
Конституцией также определены субъекты права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104), порядок подписания и обнародования федеральных законов (ст. 107) и др.
Закон – волевой акт. Он является формой выражения государственной воли многонационального российского народа. Этим обусловлена главенствующая роль федерального закона в российском праве.
Федеральными законами регулируются наиболее важные и устойчивые отношения в обществе. В большинстве случаев нормы, содержащиеся в законе, регулируют уже сложившиеся и прошедшие проверку практикой отношения. В тех же случаях, когда законом создаются новые отношения, критерием оценки в первую очередь служит их особая актуальность и значимость для жизни государства и общества.
Федеральный закон обладает высшей юридической силой по отношению к актам всех других государственных органов. Она проявляется в непререкаемости закона, выражающейся в том, что никакой другой орган, кроме Государственной Думы, не может отменить закон. И наоборот, издание нового закона во многих случаях влечет отмену или изменение других нормативных актов.
Высшая юридическая сила федерального закона находит выражение и в обязательном соответствии ему всех других нормативных актов. Так, в ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указывается, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Статья 115 Конституции РФ, в частности, устанавливает, что постановления и распоряжения Правительства РФ издаются на основании и во исполнение федеральных законов и в случае противоречия их федеральным законам могут быть отменены.
Вместе с тем Конституция устанавливает (ч. 4 ст. 76), что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации (ч. 5 ст. 76).
Таким образом, федеральные законы имеют верховенство не во всех случаях. Учитывая федеративную природу Российской Федерации, они превалируют лишь над актами субъектов Федерации, если изданы по предметам ведения Российской Федерации или же по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Как уже отмечалось, юридическую силу нормативного акта нельзя смешивать с его общеобязательностью. Подзаконные акты с точки зрения их общеобязательности ничем не отличаются от законов. Все нормативные правовые акты обладают равной степенью обязательности для государственных органов, должностных лиц, организаций и граждан.
Необходимо также отметить, что по своему значению федеральные законы – это правовые акты базового характера. Они служат юридической основой для правотворческой деятельности других государственных органов. В них содержатся юридические предписания, которые служат отправными началами для всей правовой системы России, развивая, дополняя и изменяя ее основы, обеспечивая ее существо[138]. Конечно, правовые нормы базового характера могут устанавливаться и в других нормативных правовых актах по вопросам, отнесенным к их ведению. Однако для федеральных законов характерен наиболее широкий круг базовых норм, изданных по наиболее значительным вопросам государственной жизни.
Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией (ч. 1 ст. 108): чрезвычайное положение (ст. 56, 88), военное положение (ч. 3 ст. 87), образование новых субъектов Федерации (ч. 1 ст. 137), порядок принятия в Российскую Федерацию новых субъектов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137), порядок изменения статуса субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 66), описание и порядок официального использования государственных символов – государственного флага, герба, гимна (ч. 1 ст. 70), порядок назначения референдума (п. «в» ст. 84), статус Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114), судебная система (ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).
В советский период конституции не предусматривали возможность принятия конституционных законов. Поэтому к числу конституционных законов обычно причисляли исключительно Конституции СССР, конституции союзных и автономных республик.
Правда, целый ряд исследователей (Ю.И. Еременко, Н.П. Иванищева, М.Г. Кириченко, В.В. Копейчиков, Н.А. Кудинов, А.В. Мицкевич, Л.А. Морозова, Ю.А. Тихомиров и др.) полагали, что многие предписания Конституции должны конкретизироваться на более высоком уровне, чем текущее законодательство, а именно посредством законов конституционного характера, примыкающих к Конституции[139]. Отдельные авторы даже относили к числу конституционных некоторые обычные законы. Так, О.О. Миронов и М.А. Шафир рассматривали в качестве конституционных законы о порядке введения в действия Конституции СССР 1977 г.; акты, вносящие в нее изменения и дополнения; акты, предусмотренные Основным законом[140]. Другие авторы причисляли к числу конституционных Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством от 10 мая 1957 г.; законы, принятые в развитие ряда конституционных норм (например, Закон о правах трудового коллектива от 17 июня 1983 г.), все Основы законодательства и др.[141]
