Олег Кутафин - Источники конституционного права Российской Федерации
Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности, единую денежную единицу (валюту). Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Никто не может стать гражданином Союзного государства без приобретения гражданства государства-участника.
Договор о создании Союзного государства, являющийся одним из международных договоров Российской Федерации, стал после вступления его в силу составной частью внутренней правовой системы нового Союзного государства, источником конституционного права этого государства.
Наряду с этим Договором такими источниками являются также содержащие конституционно-правовые нормы законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции, принятие которых органами Союзного государства предусмотрено данным Договором.
Конституция РФ не только включает акты международного права в число источников российского права, но и определяет их место в иерархии. Согласно Конституции (ч. 4 ст. 15), если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, в иерархии источников права, включая источники конституционного права, ратифицированный международный договор стоит выше, чем национальный закон, поскольку нормы последнего не могут ни противоречить нормам международного договора, ни отменять их. Тем самым Конституция закрепляет примат международного права над внутригосударственным.
Вместе с тем необходимо заметить, что международный договор не может действовать в противоречии с Конституцией РФ. Согласно Федеральному закону о международных договорах Российской Федерации (ст. 22), если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.
Проблема примата международного права над национальным (внутригосударственным) имеет длинную историю, уходящую своими корнями в предшествующие столетия. Однако наиболее четко она обозначилась к XIX в., когда утвердилось суверенное равенство государств и размежевание между международным и внутригосударственным правом[129].
Идея примата международного права над внутригосударственным получила отражение в работах многих русских юристов-международников, написанных в конце XIX и в начале XX в. «Понятно, – писал, например, П.Е. Казанский, – что постановления права международного и постановления права внутригосударственного должны находиться в согласии между собою. Внутригосударственное право не может противоречить международному. Если же подобные противоречия окажутся почему-либо, государство обязано не только нравственно, но и юридически согласовывать свои внутренние порядки с принятыми им на себя обязательствами. Международное право должно быть выполнено. Находится или не находится с ним в согласии внутреннее право страны, это с международно-правовой точки зрения безразлично. Если не находится, оно должно быть изменено. Это юридически обязательно для государства, но фактически международное право влияет при этом не только на так называемое внешнее государственное право, но и вообще на внутренние порядки страны, заставляя государства принимать в свои законы новые начала, – например, относительно своих подданных, – подобные тем, которые они обязались признавать в международных отношениях»[130].
В советской юридической науке примат международного права над внутригосударственным не признавался, хотя и имелись работы, в которых говорилось о примате международно-правовых договоров по отношению к внутригосударственным законам[131].
В постсоветский период примат международного права над внутригосударственным получил практически всеобщее признание. Обычно обосновывается тем, что в современном мире, во-первых, наблюдается процесс интернализации материального производства, углубляется международное общественное разделение труда, вызывающее необходимость активизации обмена продукцией; на этой основе происходит установление фактических экономических отношений. Все это вызывает необходимость в соответствующем правовом оформлении.
Во-вторых, складывается новое правопонимание, которое дает возможность по-иному оценить, переосмыслить старые подходы и принципы рассмотрения проблем приоритета общечеловеческих ценностей. Оно включает идеи примата права над государством, идеи естественных прав и свобод человека и т. д. Из такого правопонимания вытекает идея примата международного права над внутригосударственным.
В настоящее время исследователи все больше склоняются к тому, что международное право, международное сообщество и международные организации могут и должны вмешиваться во внутригосударственные дела, если власть грубо нарушает права и свободы человека, национальных меньшинств.
Наконец, примат международно-правовых норм основывается на том, что в этих нормах закреплены общечеловеческие ценности[132].
Перечисленные обстоятельства и послужили основанием для закрепления в Конституции РФ принципа примата международного права.
Однако нельзя не признать, что в использовании этого принципа таится определенная опасность. Как показывает опыт, международные организации, основываясь на принципе примата международного права, организуют вмешательство во внутригосударственные дела, основанное на субъективном представлении о положении дел в том или ином государстве, как правило, под давлением тех или иных государств, порой даже с нарушением элементарных норм международного права.
В этих условиях принцип примата международного права не может иметь ничем не ограниченный характер. Он должен пониматься в том смысле, что примат международного права распространяется только на те нормы международного права, которые действуют в стране с санкции государства.
Кроме того, необходимо обратить внимание еще на один аспект этой проблемы. Как отмечал Н.В. Миронов, в практике большинства государств в случае коренной коллизии договора и закона фактическое преимущество имеет закон[133], поскольку при расхождении с нормой закона данная договорная норма не отменяет ее, а делает из нее исключение для отдельного случая, сохраняя ее силу для всех остальных случаев. Правда, возможны ситуации, когда договорная норма делает законодательную норму неприменимой во всех случаях. В этих условиях речь уже будет идти не о недействительности такой нормы или ее отмене, а о неприменимости данной нормы. Однако после прекращения действия договора, договорной нормы законодательная норма применяется снова.
И.И. Лукашук в этой связи считает более правильным вести речь о приоритете применения договорных норм, а не об их примате. Он также полагает, что в подобных случаях приоритет договора имеет по существу характер приоритета специального закона над общим законом (lex speciales)[134].
В постановлении Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации» указано, что договорные и иные правила, т. е. правила, отличающиеся от тех, которые установлены законом, подлежат применению, если согласие на их обязательность «было принято в форме федерального закона». Это означает, что приоритетом над законодательными нормами обладают нормы ратифицированных договоров. Международные договоры, не ратифицированные, но утвержденные Президентом или Правительством РФ, согласно пп. «б» и «в» ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», обладают приоритетом только в отношении президентских, правительственных и всех нижестоящих актов. Нормы межведомственных договоров пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства (ведомств).
И.П. Блищенко была разработана концепция, согласно которой ратификация международного договора придает ему силу национального закона. Не признавая существование каких-либо абсолютных границ между международным и внутригосударственным правом и подчеркивая, что на территории государства может быть только один законодатель, он предлагает разрешить коллизии между нормами ратифицированных международных договоров и законодательными нормами как нормами равной силы в их действии на территории государства – с помощью принципа lex posterior degorat priori (новый закон отменяет предыдущий)[135].
Можно согласиться с тем, что ратификация означает признание договора действующим на территории государства наравне с национальным законом. Однако и после ратификации договор остается договором по своей сути и содержанию и законом не становится. «Он применяется наравне с законом, он может иметь приоритет перед законом, – подчеркивает В.В. Иванов, – но только в силу законодательного акта ратификации (а также конституции и законов, регулирующих международные договорные отношения государства). Ратифицированный договор не есть «новый закон», это акт, имеющий силу закона на основании закона»[136].
