Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов
30.1 Фактические основания и процессуальные поводы возбуждения дел
КоАП РФ достаточно полно регулирует процесс привлечения виновных к административной ответственности. Он начинается с возбуждения дела об административном правонарушении, и с этого начинается первая стадия производства. Название гл. 28 – «Возбуждение дела об административном правонарушении» – дает основание утверждать, что именно так законодатель считает возможным именовать первую стадию производства.
Каждая стадия любого юрисдикционного производства (процесса) может начаться, если имеются два основания: материальное (неправомерное деяние, вред и т. д.) и процессуальное (полученная в установленном законом порядке информация о соответствующих фактах). В законодательстве, в юридической литературе процессуальное основание начала первой стадии принято называть поводом.
В части 1 ст. 28.1 КоАП РФ закреплены законные поводы к возбуждению дела об административном правонарушении.
Прежде всего, это непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным осуществлять контроль за выполнением определенных правил и составлять протоколы об их нарушении, достаточных данных, свидетельствующих о наличии события административного правонарушения. На практике именно сотрудники милиции, государственные инспекторы и иные должностные лица, осуществляющие государственный надзор за выполнением соответствующих правовых норм, обнаруживают многие неправомерные действия и, реагируя на них, возбуждают дела об административных правонарушениях.
Поводами для возбуждения дел могут быть материалы, полученные из государственных, муниципальных органов, общественных организаций; органа управления юридического лица, сообщения в средствах массовой информации, сообщения и заявления, полученные от граждан, организаций, если они содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
В части 7 ст. 140 УПК РФ предусмотрено: «Анонимное заявление о преступлении не может служить поводом для возбуждения уголовного дела». Аналогичного условия признания заявления (сообщения) поводом к возбуждению дела об административном правонарушении КоАП РФ не содержит. Должностное лицо, получившее анонимное заявление (сообщение), исходя из конкретных обстоятельств, само вправе решить вопрос, как реагировать на такой повод.
Закон предоставляет должностному лицу, рассматривающему материалы, сообщения, заявления об административных правонарушениях от государственных и муниципальных органов, общественных объединений, граждан, юридических лиц, средств массовой информации право выносить мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Оно обязано вынести такое определение при отсутствии состава административного правонарушения, истечении сроков давности привлечения к административной ответственности и иных обстоятельств, названных в ст. 24.5 КоАП РФ.
30.2 Даты и формы возбуждения дел об административных правонарушениях
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого официального документа. Закон четко устанавливает, что составление такого документа лицом, уполномоченным осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, признается особым юридическим фактом – возбуждением дела.
Это в первую очередь составление первого протокола о применении к лицу любой меры обеспечения производства по делу.
Дело считается возбужденным:
с даты составления протокола о совершении административного правонарушения, если по делу ранее не составлялся протокол о применении меры обеспечения производства по делу или иные процессуальные документы;
с даты вынесения прокурором постановления о его возбуждении, если ранее по делу не составлялись иные процессуальные документы;
с даты вынесения компетентным должностным лицом специального определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ, если ранее по делу не составлялись иные процессуальные документы;
с момента оформления административного наказания (предупреждения, штрафа) на месте совершения административного правонарушения, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется.
Таким образом, датой возбуждения дела об административном правонарушении признается дата совершения впервые по делу одного из следующих процессуальных действий: вынесение специального постановления, определения о возбуждении дела; составление протокола о применении меры обеспечения производства или о совершении административного правонарушения; наложение административного наказания на месте совершения правонарушения.
Производство по делам об административных правонарушениях во многих случаях начинается после плановых или неплановых проверок, осуществления различных надзорных мероприятий. Санитарный, автодорожный, налоговый и иные виды административного надзора, таможенные досмотры включают в себя применение мер, которые очень схожи с мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Инспекторы ГИБДД, саннадзора, налоговой и таможенных служб и другие уполномоченные лица проверяют документы, осматривают вещи физических лиц, запрещают деятельность, изымают документы и имущество и т. д.
Возбуждение дел об административных правонарушениях является началом производства по этим делам. Одновременно оканчивается налоговое, таможенное и иные надзорные производства по данным фактам. Расследование таких фактов с момента возбуждения дел об административных правонарушениях осуществляется по правилам, установленным КоАП РФ. С этого момента порядок, последовательность, сроки совершения действий, составления документов, подведомственность дел регулируются КоАП РФ. И только после возбуждения дела виновных можно привлекать к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за невыполнение требований должностного лица, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях.
30.3 Значение и содержание протокола об административном правонарушении
Протокол об административном правонарушении является важнейшим процессуальным документом. Во многих случаях дело считается возбужденным с момента его составления. Но еще более значимым является то обстоятельство, что без протокола дело не может быть рассмотрено, а следовательно, не может быть вынесено постановление по делу.
Если совершено административное правонарушение, протокол не составляется, только если дело об административном правонарушении возбуждено прокурором либо административное наказание налагается на месте совершения правонарушения.
Протоколы должны быть составлены на каждого правонарушителя. Если административное правонарушение совершено группой лиц, протоколы должны быть составлены на каждого участника правонарушения отдельно. В случае, если признано необходимым привлечь к административной ответственности юридическое лицо и его должностных лиц, на каждого субъекта должен быть составлен протокол.
Поскольку дела об административных правонарушениях рассматривают разные органы (должностные лица), то о каждом правонарушении одного лица нужно составлять отдельный протокол. Исключения из этого правила, т. е. составление одного протокола о нескольких проступках, совершенных одним лицом, возможно, если рассмотрение дел о таких проступках подведомственно одному органу (должностному лицу).
Согласно ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе должны содержаться следующие имеющие юридическое значение данные:
сведения о времени, месте составления протокола, о должности, фамилии, имени, отчестве его составителя. Они должны удостоверить, что протокол составлен уполномоченным лицом, в установленный срок;
сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.
Если к ответственности привлекается физическое лицо, в протоколе должны содержаться: его фамилия, имя, отчество, дата рождения, гражданство, место работы (учебы), должность, семейное положение, привлекалось ли ранее лицо к административной ответственности, имеется ли у него судимость. В зависимости от обстоятельств, которые имеют юридическое значение, по определенной категории дел в протокол могут быть внесены и иные сведения (например, об инвалидности).
Если протокол составляется в отношении юридического лица [80] , то в нем должны быть указаны его организационно-правовая форма, название, местонахождение, а также фамилия, имя, отчество, должность законного представителя юридического лица и документ, на основании которого действует представитель;
фактические сведения о событии правонарушения, времени, месте, причиненном ущербе и других имеющих юридическое значение обстоятельствах его совершения;
