Наталья Игнатюк - Государственно-частное партнерство
Необходимо отметить, что для регулирования государственно-частного партнерства достаточно широко могут применяться поощрительные нормы, содержащие положения, стимулирующие различные виды правомерного поведения. Например, специальные упрощенные процедуры «вхождения» в партнерства, упрощенные процедуры согласования и принятия различного рода вопросов и совместных решений и др.
Уже говорилось, что в структуре норм права о государственно-частном партнерстве содержатся такие элементы, как гипотеза[51], определяющая круг лиц, которым адресована норма, обстоятельства ее реализации; диспозиция[52], содержащая само правило поведения, выраженное в виде обязанностей и прав участников партнерства; санкция[53], указывающая на меры принуждения за нарушение диспозиции.
Например, в нормах права о социальном партнерстве в сфере труда установлен лишь один вариант поведения участников такого вида партнерства, не допускающий отступлений от правил, содержащихся в них (императивная норма). В ином отраслевом законодательстве имеются и диспозитивные нормы, регулирующие отдельные аспекты партнерств и предоставляющие участникам партнерства возможность определить или конкретизировать их права и обязанности.
Так, субъект негосударственного управления вправе выбрать тот орган власти, с которым он хотел бы сотрудничать на легитимных условиях, и не вступать во взаимоотношения с тем субъектом государственного управления, с которым он не хотел бы сотрудничать.
Нормы права о государственно-частном партнерстве могут действовать во времени, в пространстве и по кругу лиц.
По времени действия они делятся на постоянные (действуют до их официальной отмены) и временные (действуют только до определенного периода времени). По сфере распространения на определенной территории они классифицируются как федеральные; региональные; местные. По степени общности содержания они делятся на нормы-принципы; общие нормы; конкретные нормы.
Среди норм, чаще всего регламентирующих осуществление государственно-частного партнерства, превалируют постоянные, федеральные, общие[54], специальные[55] нормы.
Временные нормы встречаются чаще всего при заключении концессионных соглашений. Региональные и местные – при заключении инвестиционных соглашений.
Исключительные нормы[56] о государственно-частном партнерстве встречаются очень редко.
§ 2. Особенности правовых норм о государственно-частном партнерстве
Для регламентации отношений, возникающих в государственно-частном партнерстве, используются традиционные для нашей системы права принципы. Однако некоторые особенности все же существуют, что обусловлено возникновением нового института права (государственно-частного партнерства), на детальную разработку которого еще требуется некоторое время.
Например, материальные нормы права регулируют юридическое содержание общественных отношений, устанавливая права и обязанности участников партнерств. Процессуальные нормы регулируют процедурные и организационные вопросы реализации материальных норм, разрешения юридических споров, защиты прав и законных интересов участников правоотношений. Это является традиционным в нашей правовой системе. Но нормы о государственно-частном партнерстве (материальные и процессуальные) довольно часто сформулированы так, что разграничить их по видам бывает довольно трудно. Более того, эти нормы, как правило, межотраслевые, а значит, комплексные[57]. Именно в этом состоит их особенность. При этом наблюдается неравномерность в правовом установлении.
Материальные нормы о государственно-частном партнерстве устанавливаются в основном в гражданском, трудовом и социальном законодательстве, и только на уровне федеральных законов. А процессуальные нормы устанавливаются на подзаконном уровне – в постановлениях Правительства Российской Федерации, в правовых нормативных правовых актах министерств и ведомств, в правовых актах саморегулируемых организаций. Исключение составляют Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[58], Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[59], Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[60]. В них установлены и материальные, и процессуальные нормы о сотрудничестве субъектов государственного и негосударственного управления.[61]
Еще одной особенностью правовых норм о государственно-частном партнерстве является также и то, что большая часть споров и разногласий, возникающих в период осуществления партнерства, может быть рассмотрена и решена во внесудебном порядке, т. е. в порядке административной юрисдикции. Но при этом существующие нормы, содержащие юрисдикционные составляющие, не обладают правоохранительным аспектом, т. е. орган власти не может дать правовую оценку поведения лиц или организаций и самостоятельно, без судебного решения, применить меры административно-принудительного характера. Вместе с этим действующие материальные административные нормы (о компетенции) позволяют органам власти самостоятельно устанавливать процедуры рассмотрения споров (разногласий) с участием субъектов негосударственного управления, возникающих в ходе публичных и социальных партнерств.[62]
Еще одной из особенностей норм права о государственно-частном партнерстве является то, что в них в обязательном порядке должен «наличествовать» публичный интерес.
В Гражданском кодексе Российской Федерации[63] публичный интерес закреплен более или менее четко. В статье 426 Кодекса[64] есть норма, определяющая, какой именно договор является публичным. В ней содержатся ограничения о действии иных норм и положений, если нормы о публичности не соблюдаются. В других отраслевых законах также есть нормы, исходя из которых можно говорить, что их действие направлено либо на защиту публичного интереса, либо они действуют при соблюдении публичного интереса.
Например, Земельным кодексом Российской Федерации[65] (ст. 1) закреплено, что изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются в том числе на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан.
Согласно этому принципу регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Все сделки, совершенные с нарушением этого принципа, в судебном порядке могут быть признаны недействительными.
В Трудовом кодексе Российской Федерации (ст. 1) указывается, что основными задачами трудового законодательства является создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, а также правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, в том числе по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений. Этот публичный интерес неукоснительно соблюдается при заключении генеральных, отраслевых и иных соглашений, заключаемых в рамках социального партнерства в сфере труда.
Нормы, содержащие или определяющие публичный интерес, независимо от их отраслевой принадлежности, не могут действовать автономно, изолированно от норм иного законодательства. Они могут действовать в тех случаях, например, когда имеет место комплексное правовое регулирование отношений, возникающих в ходе осуществления государственно-частного партнерства.
Так, например, нормы гражданского законодательства о публичном договоре не могут эффективно применяться без норм публичного права.
Нормы публичного права, регламентирующие виды и формы сотрудничества в сфере безопасности, не могут обеспечить выполнение условий соглашений без норм гражданского и уголовного законодательства.
Нормы трудового законодательства, закрепляющие публичный интерес в сфере труда, не действуют без специального законодательства о социальном партнерстве и т. д.
Такая особенность норм права характерна для отношений, возникающих при осуществлении государственно-частного партнерства и не характерна для иных отраслевых норм российского права.
